李双伍：南沙群岛问题复杂性和中国处理的策略

　　南沙群岛自古以来就是中国的固有领土。这点我在这里不想再论说和证明了 。一直到二战结束为止，南沙群岛是中国领土这一提法都是没有任何国家提出异议的，但是到了本世纪七十年代以来，南沙群岛问题逐渐尖锐和复杂化。一方面是由于南沙群岛丰富的石油和其它的资源的被发现及重要的战略地位凸现。同时也是因为到了七十年代以后，随着世界经济的飞跃发展，各国对于石油等资源的需求大量增大。这样，南海这个被探明其石油储量不亚于波斯湾的地方立刻引起了各国的注意。

　　冷战结束以后，随着亚太形势和安全的变化，南沙群岛问题进一步突出和复杂化。而南沙群岛的问题根本和实质是中国和东南亚国家关系问题。70年代以来，越南、菲律宾、马来西亚和文莱都对南沙群岛提出了领土要求。并先后都占领了一些群岛或者岛礁。有的大举开采石油和天然气。中国与东南亚国家关系复杂化和尖锐化。

　　目前，南沙群岛的复杂性表现在几个方面。

　　首先，东南亚整体一致性的因素存在 。

　　东南亚是中国周边国家中。应该重点发展的友好对象。可是南沙群岛问题成为中国发展同东南亚各国的潜在问题。更为严重的是，现在东南亚各国建立了统一的东盟，用一个声音在国际舞台上说话 。在南沙群岛问题上，东盟十国协调立场，一致要求以整体的立场来和中国商谈南沙群岛问题。这样的话。对于中国很不利。

　　而且冷战结束以后，由于受到西方宣传的“中国威胁论“的影响，东盟明显的加大了对中国的戒备和防范。东盟加强了区域内的军事、政治、经济合作。尤其在有争议的地区加强军事存在的行动日益强化。东盟各国加强了沿南海的海空军事基地和战场建设 ，突出了加强海空军联合军事演习。同时东盟各国 改变了前几年的排美倾向。开始重新加强了同西方尤其是美国的军事合作。加强了与其军方高级将领的互访，并同美国举行了多次大规模的军事联合演习。马来西亚还为美国军队重新提供了海军和空军基地。并大量从美国购买军火。东南亚金融危机以后 ，美国又进一步加大了对东盟的经济控制。

　　东盟不但加强南沙群岛军事化并积极为南海问题做军事准备。东盟还力图使得南海问题国际化，1994年东盟公开宣布“今后东盟成员对外将以集体名义而不以双边名义接受谈判“。同年底。又强调”美军在亚洲的存在是必要的“，充分表明了东盟在南沙群岛问题上行动趋向一致，并使南沙问题国际化。

　　其次，台湾因素的存在。

　　由于大陆和台湾没有统一，这样就给南沙问题不可避免的带来了台湾问题的影响。由于台湾距离南沙群岛比较近，很多岛屿是有台湾代表中国占领的。但是，台湾为了争取和扩展“生存空间”，把东盟当作其实现其生存空间的重点。除了在经济上加强与东盟的联系和合作“以经促政”以外。还在南沙问题上大做文章，采取两面手段，以讨好南亚国家。企图与东南亚国家联手，达到利用东盟控制中国的目的。所以，台湾除了象征性的宣称对台湾拥有主权以外，既不增加在南沙的军事力量，还取消了派军舰去南沙巡逻的计划。同时，台湾利用东盟对中国崛起和强大的恐惧，企图与东盟国家建立安全合作关系。积极响应东盟国家构筑亚太安全框架的设想，希望把台湾总的纳入东南亚多边安全合作框架 ，以达到 以多边国际安全合作来保障台在东南亚的政治和经济利益，加强与东盟的军事合作。而东盟却把台湾作为牵制中国在南沙问题的主权要求和抵制中国逐渐强大的一张牌。并利用大陆与台湾的矛盾在南沙问题上大做文章，从中渔利。

　　第三，美日因素的 存在 。

　　由于南海地区丰富的资源尤其是石油资源，以及南海地处重要的战略地位，是美日石油运输线的必经之地。另外 ，冷战后，美国出于对中国崛起的遏制和牵制的需要，以及继续保持在亚太地区的影响和称霸的需要，积极插手南海问题，挑拨东盟和中国关系以达到使东盟继续依赖美国的目的。为美国在东南亚的存在寻找借口 。同时，日本也为了在亚洲占领导地位，把发展同东盟的关系放在重要的地位。力图以东盟为突破口，把投资和外交重心向亚太 地区作战略转移。所以，美日都利用东盟来牵制和制约中国，而南海问题就成为美日插手的最好突破口和切入点。而东盟也正好实行“以大制大”的大国平衡政策。必然在安全和南海问题上打“美国牌”和“日本牌”。所以形成东盟和美日在南海问题上的默切和配合。

　　第四，国际法的因素存在。

　　由于，国际法的内在的矛盾，各国尤其是东盟各国往往借此来为其在南海问题上的 要求提供依据。东盟根据沿海大陆架的国际法的有关规定和沿海200里经济专属区的国际文件来为其占有南海提供合法依据。有关东盟各国基本上都单方面根据专属经济区和大陆架的制度划定了 范围，基本上覆盖了整个南海。1995年，东盟甚至提出了《东南亚无核武器区条约》，划定东南亚无核区的地理范围。但是这个范围除了东南亚国家的领土以外，还包括东南亚各国主张的经济专属区和大陆架。实际上，通过无核区来达到占有南海的目的。体现了东盟各国的强烈的海权意识和在南海扩张的意图。

　　通过以上分析可以知道，目前南海问题是个很复杂的问题。涉及到各个方面 ，处理不当将对中国的整个国际环境产生深刻的不利影响。如何审慎处理南海问题成为当前中国外交的难点和重点。

　　对此，我认为应该在处理南海问题上遵循几个重要的基本原则。：

　　第一，坚持国家利益为主的利益驱动原则

　　我国是亚太地区的大国，随着我国与亚太地区经济依存度不断提高，我国的国家利益早已跃出本国的领土范围，而与整个亚太地区的发展紧密联系在一起。然而，当我国国家利益与地区内一部分国家利益发生矛盾时，就产生了国家利益与地区安全利益矛盾或对立的现象。这必然要求我们将国家利益作为我国处理与亚太国家关系和地区安全的最高准则。在此前提下，根据对我国利益的大与小、现实与潜在、近期与远期确定我国对其参与或抵制、积极或消极、支持或反对态度。我们决不应单纯为照顾地区的利益而无条件地牺牲自身的利益，也决不因地区某个国家或某些国家的压力而改变我国维护自身利益的初衷。

　　第二，坚持“刚性”与“弹性”相统一的主权至上原则

　　国家主权是我国家利益的重要组成部分，在性质上是不可动摇和不可侵犯的，具有明显的“刚性”。但在处理与解决涉及国家主权问题时，为了实现目的而在方式或手段上保持一定回旋余地，即体现为具有一定“弹性”。这不仅是必要的，而且是必需的。任何涉及国家主权与安全利益的问题往往都是性质上的“刚性”和处理手段上的“弹性”的辩证统一。国家主权利益本身的“刚性”和维护国家主权在手段上体现的“弹性”，是由国家的实力、发展状况、自然地理状况、外部环境等要素决定的，不同国家、不同发展阶段和不同综合国力情况下国家主权的“刚性”程度是不同的，并导致解决涉及国家主权问题时方式与手段选择上“弹性”的相对变化。国家主权的这种特点要求我国在处理涉及主权的安全事务中，既要有坚定的原则性，坚决维护国家主权利益，同时又要掌握一定的灵活性，尽量利用“弹性”区域，化解矛盾，以达维护国家主权之目的。为此，一是，必须将国家主权作为国家安全的基本标志。国家主权是我国处理地区安全问题中带有“刚性”的问题，原则上是不可动摇的，是我国处理亚太安全问题的基点，在这一问题上没有更改与妥协的余地。二是，在具体事务的处理上，为求得一定的进展，可以采取特定时期特定的解决办法，如暂时的“搁置”。三是，手段上的灵活性并不等于原则上的改变和转移。关于主权问题上的暂时搁置并不意味放弃。搁置主权问题争议的前提是主权归我，目的是为了暂时绕过难点，发展经济，并为最终实现国家主权的保持创造条件。

　　第三，坚持互为作用的经济推动原则。经济发展是亚太地区当前的主流，也是促进亚太地区安全的重要条件和动力。目前，随着世界多极化与经济全球化的发展，出现了经济问题政治化、政治问题经济化的倾向。一方面说明经济问题层次和影响力提高，另一方面也为我国在处理地区安全领域的事务时提供了新的思路。一是，可以经济问题为切入点，求同存异，推动安全问题的解决。如对我国南海争端问题，先从共同开发着手，发展海区经济，以后再讨论敏感的主权问题，避免地区争端的加剧和矛盾升级。二是，将安全问题部分地转化为经济问题。如在处理海峡两岸统一问题和中印边境矛盾导致的安全问题时，在可能的情况下，以经济为手段，加强经济交流与往来，逐步提高贸易额，最终以经济依存度的提高降低局部地区的敌对威胁度。对此，我国在中越边境已取得十分成功和有益的经验。三是，使发展经济成为地区安全的主导。保障安全是发展经济的前提，发展经济又是保障安全的目标。二者相辅相成，互为条件。我国在谋求地区安全时，可更多地强调发展经济，以发展求和平，以经济促安全。

　　第四，坚持可靠稳妥的循序渐进原则。这是因为上说提出的南沙群岛问题的复杂性 决定的，其中涉及到有关国家间重大的利益、战略和政策的调整和协调。渐进并不等于等待和观望。在方式上，可采取旁敲侧击的方式开始。通过推动军事和安全的信任和合作来化解和淡化南沙问题，国际政治与安全安全对话机制是关键性的一步。为达到这个目的，首先应使各国在军事增长、防务安排和领土纷争等问题上达成一致意见。在此前提下逐步争取在军事情报交流、建立信任措施、增加军事透明度等方面不断获得进展。

　　如何建立 东盟各国与中国的信任和安全合作是当前解决和化解南沙问题的关键，为此必须从以下几个方面着手 ：

　　一是参与建立信任措施。建立信任措施最初是在冷战时期的欧洲所形成的一套程序。其理论是建立在这样一种基础之上，即：冲突的主要风险并非来自无缘无故的侵略，而是来自于危机升级失控，从而驱使双方卷入互不情愿的战争之中。其目的在于降低超级大国之间发生军事冲突的可能性。这套程序包括：预先通报重大军事演习、限制军事演习规模和提高部队结构“透明度”。冷战结束后，美国将这套措施引入到处理亚太安全事务中来，并大加提倡。从地区安全及对国家安全影响的角度看，建立信任措施有助于化解危机、减少矛盾，是维护亚太地区安全的一种有效途径。但信任措施的建立，首先，应是从相互尊重主权和不干涉内政为基础；
其次，应从双边合作入手，按照先易后难、循序渐进的方式进行；
其三，参与建立信任措施应是自愿的、非强迫的；
其四，建立信任措施应是军事主导性的，而不应是政治措施。近年来，我国重视并积极推动建立信任措施。我国已与有关邻国达成了一些边境地区建立信任措施和边境裁军协定，这是中国致力于国家关系的发展与地区和平稳定的重要举措。这些协定反映了中国所积极倡导的新型安全观念，在与东盟各国关系上尽力建立各种 信任措施。它包括：相互同等安全；
通过建立相互信任和对话合作谋求安全，安全合作不干涉别国内政、不针对第三国；
军事力量不得威胁或损害他国的安全与稳定；
实行和坚持防御性国防政策；
在双边基础上，在边境和争议地区采取适宜的信任措施；
军事力量友好交往等。在东盟地区论坛范围内中国已就建立信任措施问题做了大量工作，并取得十分显著的成效。一是，提出了一系列建设性的建议和主张，如倡导军事医学、军事法学和军转民多边合作，鼓励高层军事互访、军舰互访和人员交流，支持抢险救灾合作以及海上航行安全、海洋合作等。二是，中国定期向论坛提交国防政策声明和其他相关文件。三是，中国与美国、俄罗斯、日本、法国、加拿大、澳大利亚等国，就共同关心的问题开展了不同形式的安全或防务磋商。四是，中国国防部和其他有关部门的官员及学者，日益广泛和深入地参与关于亚太安全的各类研讨和相关活动，增进了中国与有关国家间的了解与信任，体现了中国维护亚太持久和平的积极意愿和努力。特别值得注意的是，１９９６年以来，中国与俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦签署了《关于在边境地区加强军事领域信任的协定》，与印度签署了《关于在边境实际控制线地区军事领域建立信任措施的协定》，与俄罗斯签署了《关于预防危险军事活动的协定》、《中华人民共和国主席和俄罗斯联邦总统关于互不首先使用核武器和互不将战略核武器瞄准对方的联合声明》，与美国共同宣布不将各自控制下的战略核武器瞄准对方，并与俄、美建立了国家元首间直通保密电话联系。中国还于１９９６年在北京与菲律宾联合承办了建立信任措施会议，其间邀请各国代表参观了中国军事单位和军事表演，会议取得了圆满成功。为了进一步增进亚太国家间的相互信任，降低军事威胁程度，提高地区安全度，(点击此处阅读下一页)

　　在建立信任措施方面我国还可进一步强调：（１）各国国防力量应以自卫为目标，把军备控制在防御水平内；
（２）地区内主要军事国家带头裁军，并首先削减进攻性战略武器；
（３）努力使各国的国防力量与其国家规模相等，逐渐改变亚太地区军事力量不平衡的现状；
（４）在核问题上，地区内核国家承诺不首先使用核武器，无核国家承诺不发展核武器，并提倡和支持地区内无核区的建立；
（５）各国减少向亚太敏感地区的武器出口。

　　值得注意的是信任措施的建立不但涉及到中国与东盟各国之间的关系，还应该涉及到中国与周边国家和美日大国的信任措施，因为，南沙问题不仅仅是中国与东盟的关系还涉及到中国与美日大国的关系。而且中国在其他周边的信任措施的建立成功与否也对中国与东盟的信任措施的 建立提供了参考了效仿。

　　二是广泛对话与交流。冷战后，随着安全观念的改变，用对话代替对抗成为地区乃至世界处理安全事务的主要方式，这也是我国所倡导的和平共处五项原则基本精神的体现。支持在平等参与、协商一致、求同存异、循序渐进基础上，开展多层次、多渠道、多形式的地区安全对话与交流是我国的一贯立场。为推动地区安全事务，我国已参加了带有官方性质的历届东盟地区论坛外长会议和高官会，中国外交与国防代表参加了论坛框架内的各种对话与交流活动，如研讨建立信任措施、维和、海上搜救、抢险救灾、预防性外交、不扩散、安全指导原则等各类官方和非官方会议。并支持专家学者出席东盟地区论坛、亚洲相互协作与建立信任措施会议、亚太安全合作理事会和东北亚合作对话会等活动，强调通过这些政府和民间讨论安全问题的渠道，增进各国相互了解与信任，促进地区和平与稳定。

　　三是适度参与预防性外交。预防性外交是发挥外交工作的预见性与主动性、根据地区安全发展的需要、预设计划、预做工作、主动影响国际安全秩序发展趋向的重要手段。近年来，正在酝酿的“东北亚安全机制”及“南亚安全论坛”等均含有预防性外交性质。对于南沙问题主要是研究与加强危机控制。危机控制是６０年代两大军事集团严重对峙的情况下为避免危机升级并引发大规模战争而出现的一种理论，并逐步形成在不使用武力或遏制使用武力的情况下，通过双方都能接受的谈判方式、协商方式或其他方式避免矛盾激化、防止冲突升级，从而维护国家、地区乃至世界的和平与稳定的一种机制。从国际安全和地区安全的大系统看，危机是一种改变或破坏系统平稳状态的现象，是一个具有长远影响的矛盾激化过程，是利益冲突发展到一定阶段的必然结果。当有关国家的重要利益受到威胁，危机爆发；
而当危机处置不力或不当，严重的对抗形势可能因失控而导致暴力冲突和战争升级，从而迫使决策者必须作出新的战略决断，以战争行动结束危机。南沙问题虽然目前没有可能爆发大规模的冲突和战争的可能性，但是鉴于问题的复杂性，随着时间的发展许多不可知因素增多，爆发偶然性的冲突的可能性增大。这就对危机控制理论的需求正在提高，有必要逐步加大这方面的研究力度。

　　五是有选择、有限度地增加军事透明度。

　　增加军事透明度是增加信任措施的内容之一，也是减少疑虑，以避免导致错误判断与冲突的重要手段。它的实施是建立在一个国家的意图可在较短时间内明显改变，而军事能力必须经过较长期的准备的假定之上。其前提是相信其潜在敌手在没有进行明显准备的情况下不具备向其发动大规模进攻的能力。它的实施对增加信任、减少猜疑有一定的积极作用。但事实上，军事联盟成员国之间的透明度、军事联盟成员与非结盟国家之间的透明度、非结盟国家之间的透明度不应该也不可能是一样的。另外，军事力量强大的国家对其他国家增加透明度会在一定程度上增强威慑效果。而军事实力稍弱的国家则不希望将其军事实力的底牌亮出来。在这方面，我国可进一步研究的课题有：（１）逐步加大与地区内各国军方间的接触（包括军事代表团的互访、对军事演习预先通报、战略观念介绍、军事思想和部队编制信息分享及对军事设施的实际视察）；
（２）定期发表《国防白皮书》等。由于亚太地区存在军事联盟，使防务实力在实际上出现很大悬殊，因而提出要求按照同一标准增加透明度，发表同一格式的《国防白皮书》是不现实的。

　　六是建立稳定的大国关系。保持南沙问题的安全与稳定，就需要重视协调好地区内大国的关系。大国关系是南沙问题的重要支撑，也是我国在该地区发展与前进必须面对和审慎处理的重要国际关系。南沙问题涉及到的大国关系主要体现在中美日以及东盟之间。近几年印度的影响也逐步加大。只要这几大力量不出现大的力量失衡，也就是说各大国间不发生严重的利益摩擦和冲突，南沙安全形势就不会出现逆转。

　　（作者为北大国际关系研究所博士生）

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