【NGO:国际视野与中国发展】 国际视野与中国情怀

　　温家宝总理在2009年十一届全国人大二次会议上的政府工作报告，将“统筹推进城乡社区建设，促进社会组织健康发展”，作为“加强民主法制建设，积极稳妥地推进政治体制改革，发展社会主义民主政治”的一项内容。2010年的政府工作报告进一步提出了“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革及其他各领域的改革”，并将人民的“选举权、知情权、参与权、表达权和监督权”作为社会主义民主的重要因素。公民参与、社会组织――或者国际上所说的NGO的发展，正越来越多地走入我们的生活，也越来越频繁地出现在各种的政府政策文件之中。
　　
　　什么是NGO?
　　
　　从残疾人服务机构到哈佛大学，从志愿者团体到国际红十字，从业主委员会到慈济集团，都是广义上的NGO。各国对于相关组织的用语有所不同，如英国说志愿组织和慈善组织，美国用非营利组织和免税组织，中国一般称民间组织或社会组织。它们大体上均指基于社会而非政府部门的、非营利性的组织。
　　NGO具有两大属性：其一，非政府性，即它是独立于政府行政体系的行为主体，特别是具有独立的组织治理机制；其二，非营利性，即组织的存在目的不是营利，而是成员的互益或者社会的公益。NGO的两个基本属性，体现其在运作机制上不同于政府，在组织目的上不同于企业；反之而言，NCO恰恰具有类似于政府的目标和类似于企业的运作机制。它在组织运作方式上，具有私部门多元、自南竞争、志愿的特性；在组织宗旨或目标上，取向于公共组织的互益或者公益目的。所以NGO也被视为以私部门机制实现公共利益的组织，它构成与政府(第一部门)、企业(第二部门)相并行的“第三部门”，“三条腿走路”是现代公共治理中愈渐凸显的理念。
　　各国对NGO有不同的语言习惯，其中反映出对NGO的狭义和广义两种理解。按照法律制度，享有税收优惠政策的非营利性的组织，属于狭义NGO的概念，如美国的“免税组织”或英国的“慈善组织”；更广泛的公民志愿组建、志愿参与的组织，属于广义NGO的概念，如美国的“非营利组织”或英国的“志愿组织”。这一语言习惯体现的是法律制度对公民结社的原则。在英美等西方国家。实行结社自由的制度，故而公民自发结成组织自然合法，不需要经过法律审批，组织行为受到一般的法律规范，没有对NGO特别的法律。从而，美国的“非营利组织”或者英国的“志愿组织”，主要是从组织功能上而言，指公民志愿结成的、不以营利为目的的组织，它们并不具有特定的法律意义。只有当组织要求取得税收上的优惠待遇，才需要经过审批，获得免税资格后要受到相应的法律监管，即美国的“免税组织”或者英国的“慈善”，它们特指通过审批、获得税收优惠资格的组织，是一个法律意义上的概念。
　　在中国，按照法律规定，社会组织在民政部门登记注册为三种类型，即会员制为主的社会团体，作为实体性服务机构的民办非企业单位，和资金为核心的基金会。截至2009年底，中国有各级注册登记的社会组织约42.5万个，包括社会团体23.5万个，民办非企业单位18.8万个，基金会1780个。因为登记门槛过高，中国实际存在大量不能获得注册登记的NGO，据学者估计其比注册登记的组织更多、更广泛。中国的NGO产生于两种不同的路径，从而具有两种不同的类型。第一条路径是随着改革开放中政府职能转型、事业单位改革等趋势，政府部门主动组建甚至运作的，挂靠在党政机关或企事业单位的社会组织，用于承接政府转移职能，分流人员等目的，产生“自上而下”的NGO，也被称为政府办NGO(G-NGO)。第二条路径是在改革开放过程中，由公民基于社会需求发起，相对独立运作的NGO，可称之为“自下而上”的NGO，或者草根NGO。
　　
　　世界范围内NGO的活动、影响与作用
　　
　　在国际上，教育、健康、社会服务是NGO的主导领域，最优秀的教育和医疗服务，都离不开私立的非营利学校、非营利医院的身影。美国霍布金斯大学对22个国家的研究显示，按照就业人数比，教育、卫生保健、社会服务，分别占了非营利部门总量的30％、20％、18％。
　　在公民社会发达的国家，NGO在社会上的作用可谓无处不在。
　　第一，NGO是一支重要的经济与就业力量。根据霍布金斯大学的研究，在20世纪末，22个国家的非营利部门的支出达到1.1万亿美元，占GDP的4.6％，如果把它视为一个国家，它们则成为世界第八大经济体。这些非营利组织共提供了1900万个支薪职位，占这些国家全部非农就业的5％，或全部服务业就业的10％，或相当于全部公共部门就业的27％，其就业增长与社会总就业增长速度比为3:1。如果包括志愿者，非营利就业占上述三种就业的比例就分别达到7％、14％、41％；如果再计入宗教慈善，数目则更加可观。
　　可见，NGO是一支重要的社会资源分配力量，并在提供就业岗位上有着独特优势。非营利部门支出占各国GDP的比重，在美国是6.9％，英国是6.6％，日本是3.5％，中国不到1％。人口中志愿者的比例平均是28％，其中美国约为30-50％，英国为20-30％，日本约20％，中国的比例大约在3-8％。上述差异当然与NGO的发达程度有关，如英国平均每100个人即有一个NGO，美国平均每188人一个，日本每400人一个，中国按照100万NGO计，大约平均1400人才有一个。
　　第二，NGO是与政府特性不同的公共治理主体。人们常常习惯地认为公共物品提供是政府的责任，实际上政府不可能完全承担起过这种责任。人们的大量公共事务仍然是通过家庭、社区、公益或者互益的NGO等形式实现的。在20世纪后期公共治理变革浪潮兴起以来，提出公共服务民营化和社会化的理念，公私伙伴关系(PPP)以及政府购买服务或者服务外包成为一种新的公共服务的实现方式。有人提出“第三方政府”或者“私部门政府”的概念，来形容NGO在公共治理中的独特地位。与政府统一、强制、全局的管理模式不同，NGO作为一种社会自治机制，其特点是多元、志愿、定向、参与式的，因而在某些公共服务方面，其优势更加明显。
　　(1)提供多元选择。NGO是志愿投入，领域细化，专业性强，可以取向多元的需求。例如政府对基本义务教育负有责任，公立学校往往是大众化、普惠性的，非义务教育更不能由政府统一提供；私立学校则提供更优质的教育，多元化的教育模式，更独立的教育理念，以及各种非义务教育等。国外在教育、医疗等公共服务的主体领域，都存在公立机构、营利性组织、非营利组织并存的局面。比如非营利性的学校，不仅起到拾遗补缺的功能，而且提供不同于公立学校的教育理念、教育方式，并构成多元化教育模式的重要部分，如全球最好的哈佛、斯坦福、剑桥、牛津等大学，均是私立的非营利学校，私立中学一般也比公立中学有更优质的质量。
　　(2)专业化、贴近需求、深入细致的服务模式。NGO 有可能出现在社会需求的各个层次和各个领域，在每个需求点上带来深入、细致的服务。一所聋人学校，一个“食物银行”，一家社区社会企业，都有着很强的目标定位。这些本土性、专业性的组织，处在内外交织的NGO纽带之中，类似NGO“连锁”的现象非常普遍，比如“食物银行”就是一种在各个社区都可以办的形式，每个组织服务身边的社区，同时成为一种慈善模式，大大增强了NGO对本地社区的服务能力。
　　(3)弱势中的弱势、群体正义之上的公平正义优势。一方面，NGO在弱势群体服务中甚为活跃，它们活动的一大特性是“使得没有被听到的声音得以发出”。比如在印度，孟买城市最漂亮的高楼大厦下面，沿街就可以看到一排排的贫民窟，虽然有碍于城市的美观，对居住的贫困人群而言却是权利的保障，因为居住在城市核心，比集聚在远离城市的边缘地区，大大易化了他们谋生和发展的条件，在印度这种特色的社会平衡，与大量活跃在扶贫领域的NGO使得贫困人群的声音得以在宏观政策上体现有关。NGO另一方面的优势是可能超越政治、地域、国别、政府任期等的限制，致力于人类的长远福祉，比如无国界医生组织超越于国家利益的行为。
　　(4)NGO的倡导功能。NGO在自身提供公共服务的同时，还具有重要的政策倡导价值，即让各种不同的声音可以反映入公共政策的制定和执行过程，促进政策的科学性，促进政府、企业及第三部门自身的责信。比如公民教育，环保组织对环境价值的倡导，残疾人权益保护立法的倡导等。英国1998年工党在执政后与NGO签立《政府与志愿及社区部门关系协定》，在国家政策层面确立政府与NGO之间的“伙伴关系”，其源头就是英国志愿部门的倡导组织或称代言组织――志愿部门委员会提出的“迎接挑战：21世纪志愿行动”的报告，其后的整个协议研制、签订、执行过程，也是志愿部门委员会与其他代言机构联合工作组，同布莱尔政府协同工作的结果。它从一个侧面体现了倡导组织的影响力。
　　总体上，政府的特点在于统一行动、宏观协调，而NGO在公共治理中更利于多样选择、深入服务、跨部门合作、参与式治理，二者形成相互的督促。
　　第三，NGO是公民参与和自治性的生活方式。NGO对于社会的意义不仅在于能否更好满足社会需求，而更在于他们作为一个群体，如何实现彼此的互惠和提升共同的福祉。比如同样面对贫困，简单的通过财政均贫富、救济给予，同在参与式的发展中，帮助他们增强自我发展的能力、自我表达的话语权，意义便不一样。比如灾害发生，通过单位或者某个机构收款、发款、救济，社会变成一个资源供给方，公民的参与就非常被动，也不利于资源的有效配置；如果自发组织活跃，就可以深入需求的细节环节，从而调动更多的志愿资源、监督资源的有效使用，促进公民责任。所以志愿的、自发的社会组织，自治性的社会生活，本身就是一种生活方式，它增强人们相互之间的信任、关联和社会纽带，发展人们自我负责、互助互益、自治生活的能力。独立责任、信任协作的公民，是公民社会的落脚点，也是一个国家持久发展的根基。
　　西方国家NGO的历史源远流长，英国的互助社传统早在公元55年就已形成，很多非营利医院和私立学校在12-13世纪已经建立，美国更是NGO早于政府建构着人们的社会生活。《志愿城市》一书研究历史发现，在英国和欧洲早期城市化过程中，很多公共事务，包括道路、安全、警察、教育、城市规划，乃至海上灯塔等典型公共物品，都是志愿机制提供的，说明志愿性的生活方式远比我们目前理解的要作用广泛。
　　
　　NGO的运作机制
　　
　　在NGO发达成熟的国家，NGO在运作机制上有哪些保障呢?
　　NGO的首要特性是非政府性，即它是独立于政府运作的社会机制。所谓“独立性”，并不是指目标不同，或者资金无关，或者功能上不能有协同，它指的是在组织层面上的独立性，或者说是在法律上的主体独立性，即组织有能为其决策负责的治理和决策机制。
　　在组织独立性的前提下，NGO运作机制中最重要的保障是治理结构，特别是理事责任。理事会是NGO的决策主体，也是责任主体。理事会责任有两种常见的模式，一种是理事会决议，由理事长单独享有组织代表权，另一种是每一个理事均可以代表组织作出决定和签署文件，并负相应的责任。无论哪一种，理事对于重大决策都是负有实际责任的，比如在英国，NGO的理事对其决策负有无限责任，如果有故意的滥用决策权(而不是判断失误或者正当的风险)造成组织损失，理事可能连自身的家财都得赔偿进去。因为治理机制的重要性，所以对于理事的规制就非常细致，比如理事会人数、构成、责权、如何避免关联交易等。因为具有实际决策权力和责任，理事会的人数通常在3-12人，不能太少由一人决策，也不能太多使得权责无法履行。
　　NGO的资源运作有什么特点?可以从资源来源和使用两个方面来阐述。就资源来源而言，通常都认为捐赠是NGO的特色资源来源，但从各国的实际情况看，捐赠虽然是NGO的特色资源，却并不是其主导资源来源。霍布金斯大学对22个国家的研究数据显示，来自个人、企业和基金会的捐赠仅占NGO收入的11％，而其接近一半(49％)的收入来源是会费和运作经营，另外来自公共部门的资金占到40％。它充分说明了一个问题，即NGO的经营与其宗旨实现同样是重要的。这其中涉及两个问题：第一，“非营利性”与组织经营的关系。非营利性的判断标准是：组织不以营利为目的；经营收益不在成员之间分红；组织解散时资产通过转赠类似组织等形式保持自身的延续性。非营利性并不包含不能经营的含义。第二个问题是，非营利性组织的经营有什么约束。国外一般会对非营利组织经营的性质和额度有一定限制，比如英国规定“基本目的交易”和“非基本目的交易”，前者指在实现NGO主要目的过程中所进行的交易，如学校的课程费用、博物馆举办艺术展览的门票收入和相关教育物品的出售、养老院提供的住宿费用等；后者指与NGO基本目标或宗旨无关的经营，其中又规定在年收入5000英镑以内或者该组织年收入额25％以下的“小额交易”，可以有不超过5万英镑计入免税收入。否则，慈善组织则需要成立独立的公司来进行商业运营。另一方面，财政资源的支持也是NGO资源来源的重要方面。霍布金斯大学上述研究显示，在卫生、教育和社会服务领域，财政资金对NGO的收入尤其重要，在NGO总收入中达到45％到55％。财政资金使用的主体方式是公共服务购买。
　　再从NGO的资源使用来看，NGO，尤其是基金会，被称为“散财之道”。就是说，与企业累积财富的目的不同，NGO的目的是合理的使用财富，实现社会目标。对于一个成熟的NGO发展环境而言，NGO获得资金的程度应该取决于其花钱的能力。这需要公民对其捐赠有明确的意向、问责的机制，以及公开公平的竞争机制等。比如台湾地区的NGO在“9?21”大地震后风潮云涌，募款非常容易， 但是若干年后能够继续维系下来，获得社会公信力的组织，就体现出自己的运作特点、创新及规范性了。
　　NGO的资源运作还涉及一个新兴的概念――社会企业，即运用企业运作模式，实现社会公共目的。英国是最早提出“社会企业”的国家，比如英国非常成功的一家社会企业《大问题》杂志社，其自身类似于一家经营性的杂志社，但是杂志采取了特殊的营销途径，即只通过无家可归者在街头售卖的形式发行，杂志社用较低的价格提供给无家可归者，后者通过出售杂志获得营生。与以无家可归者为内容的杂志不同，《大问题》杂志内容与无家可归者毫无关系，是一本颇具可读性的普通杂志，但是由于其特有的慈善定位，它可以获取很多志愿资源，包括对名人的独家采访等，如杂志封面文章常常是其他杂志不可能读到的独家专访，从而提升了杂志的商业价值，使其成为发行量最大的杂志之一，反之增强了其公益目标的实现。类似《大问题》杂志社的组织，找到商业价值与公益价值相互反馈增强的经营点，可以完全通过自我运营实现社会目标，是为社会企业的价值所在。社会企业给NCO的组织运作提供了新思路，其作用特别在解决吸毒、失业、贫困、青少年犯罪等最严峻的社会问题中，显示出独特价值。
　　中国NGO的组织自身能力建设和外部法律环境、部门平台的建设，都比较薄弱，如上所述NGO组织的独立性、治理结构和治理责任、资源运作与宗旨管理、募款和公民参与，以及NGO部门联盟与支持性组织发展，是中国NGO最有必要加强的。
　　
　　中国NGO的现状与发展
　　
　　在中国，自上而下的NGO在数量上仍然占据绝对主导地位；同时，包括工、青、妇、科协、青联、侨联、台联、工商联在内的被法定免于登记的八大人民团体，全国各级的数量达到700万个，加上文联、作协、残联、记协、宋庆龄基金会、红十字总会等在编办核定免于登记的组织共25家，形成庞大的自上而下NGO的体系。近年来，自下而上的NGO生长较快，尤其基层备案制的创新，给社区NCO等提供了更大空间，但并没有改变自上而下NGO主导的形势，同时在大量发生的基层NGO中，如社区组织中，“政府引导、社会运作”是一种常见的模式，使得两种组织类型的定位更加混合。以环保领域为例，中国第一家环保组织――中国环境科学学会于1978年5月成立，是政府部门发起成立的环保民间组织；到1991年辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会注册成立，1994年“自然之友”在北京成立，民间自发的环保组织才开始发展起来，截至2005年底，中国共有各类环保民间组织2768家，其中政府发起成立的占49.9％，学生环保社团及其联合体占40.3％，其他民间自发组成的仅202家，占7.3％，国际环保民间组织驻华机构占2.5％。
　　在发生历程上，呈现两条路径共同增长的势态。改革开放早期成立的NGO中，很多具有一定的政府背景；自下而上的NGO自改革开放以来有过两次发展高潮，第一次是在1980年代中后期，第二次是自1998年至今。进入21世纪以后的十年以来，无论是民政部门注册登记的社会组织，还是公民自发的草根NGO，都呈现出持续发展的趋势。其中，伴随政府改革，自上而下的NCO在数量、资金、人员、领域等方面继续扩张；另一方面，自下而上的NGO发展呈现数量迅速增加、种类扩展、组织层次提升、领域细化、公民参与广泛、专业性增强的多元发展局面，在市、区县级逐渐有自下而上的NGO获得登记，部分更基层的NGO在备案制体制创新之下获得备案，2004年《基金会管理条例》使得私人创办基金会、境外基金会在华设立代表机构有了可能的法律途径。
　　在组织功能上，体现为“用社会的钱，办政府的事”和“政府职能不足，社会自我补充”两种意图导向。对于自上而下的NGO而言，其成立初衷大体有以下三种：其一，动员和整合社会资源履行政府职责，比如青基会“希望工程”在补充教育资源不足上的作用，再如“5?12”震灾救灾过程中，红十字会系统吸纳的社会资金超过100亿，尤其在早期构成对财政资金的有力补充。其二，在行政改革中保持政府控制力和职责履行，如机构改革国家机关翻牌成立社会组织，社区建设中政府建立社区服务中心，以及在对外交往中以民间组织的名义更好实现国家参与国际事务的意愿等，这些社会组织的成立在很大程度上是运用社会机制和社会资源，保持国家的控制能力；其三，体制改革中人事安排的需要，部分政府办NGO在成立之初并没有明确的功能需求，而是为了安排在精简岗位中退下来的领导人员，属于因人设组织，客观上起到了缓解改革阻力的作用。与此相比，自下而上的NGO主要源于社会的内生需求，是对政府职能履行不足的认识，以及改革开放以来经济和社会空间扩展的伴生物。它们可能出现在社会生活的各个领域，其中，残疾人服务、行业组织、农村专业经济技术组织、社区组织、养老服务等领域是组织发展较多的，环保、艾滋病防治等领域是倡导性较强的，在企业公益、基金会、公民教育、思想库等领域，虽然组织发育有限，却是新型和潜在影响力的；在国际上NGO占据重要地位的私立学校、非营利医院、代言组织等领域，中国的NGO还没有真正发展起来。
　　在运作机制上，两类NCO存在来自于不同原因的能力欠缺。自上而下的NGO拥有法律地位优势和政策地位优势，但行政色彩明显影响了其组织功能。比如其在治理机制上，决策权责不独立，理事机构庞大有数十甚至上百人，在正式理事会之外的政府决策或者政府领导人决策起到重要作用，主要人事按照编制和行政级别运作，人事任免要通过党政有关部门，对体制内资金或非资金资源依赖等。这些形成自上而下NGO“服务政府”的组织定位，无法发挥NGO深入社会的特色；对于有些政府只给政策而不给资源的政府主办NGO而言，同时还面临向市场寻找资源的压力，所以可能形成既对上服务又对下服务的双重取向，是很多组织定位漂移、运作无力的重要根源。对于自下而上的NGO而言，它们根植于社会，但是因为成长环境受制约较多，各种资源的个人依赖性强，从而领导人个人特征较为突出，一个有影响力的NGO与一个精英人物几乎等同起来。在第一代领导人向第二代领导人转接的过程中，组织的规划化建设、治理结构、专业化、持续化发展等一系列问题暴露出来，引发了草根NGO的能力建设反思热潮。在此背景下，进入21世纪以来，NGO的能力支持组织需求增大，借鉴企业专业化管理、组织诊断成为很多NGO的意愿，自律联盟等联合行动也不断出现，促动NGO的升级换代；同时，企业、企业家、专业人士参与的新型组织不断出现，为自下而上NGO注入新的生命力。
　　对中国NGO和公民社会的发展现状做一个基本判断，可以认为当前NGO的发展，包括自下而上和自上而下两条路径的生长，均具有蓬勃演进的势头，政府的政策导向呈现选择性控制和选择性促进并重的特点。未来NGO发展的动力和挑战均在增强，它可能会改变现有NGO的运作模式和发展格局。
　　
　　(责任编辑：王　栋)

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