[迟福林:公共服务要求起点公平]公共服务迫切性

　　“十二五”规划时期，中央要求“推进基本公共服务均等化”，这有着怎样的社会背景？实际操作过程中面临哪些难题？ 　　《中国周刊》专访了全国政协委员、中国（海南）改革发展研究院院长迟福林。迟福林及其团队曾受国家发改委委托，对“十二五”基本公共服务均等化政策做过专题研究。
　　
　　公共服务事关社会稳定
　　《中国周刊》：根据你的观察，我国现有公共服务处于什么水平？为什么说“十二五”期间是推进基本公共服务均等化的关键五年？
　　迟福林：公共产品短缺已成为新阶段的突出矛盾。改革开放30年来，吃饭穿衣等基本生存型问题已经得到解决，老百姓的生活压力开始向子女教育、医疗、就业、住房等领域转移，整个社会进入了公共产品消费时代。在实际调研过程中，我们发现，政府提供的公共产品跟老百姓的实际需求还有相当大的距离，尤其是城乡之间、不同地域之间的发展不平衡，突出地表现在农村养老、防病等保障措施的缺失，这直接影响到了农民生活质量的提高。
　　2006年我们去西北调研，那儿有个一百来户的村子，村民们自发签订了一份免责合约，按照约定，家族中有人得了重病，如果需要花2万元以上，大家就可以不再为他治疗了。因为如果强撑着看病的话，不但会把一家人拖垮，同时还将有三到五户亲属受到拖累而返贫。2003年在海南农村，我们看到一个腿部残疾的老汉，把残腿拴在篱笆上耕田，后来一问才知道，像他这样的半残疾家庭，每次能够领到的助残补助只有5块钱左右。
　　最近几年，我们国家一直在提扩大内需，但是这些基本的民生问题如果得不到解决，老百姓的消费问题就无从谈起。最明显的是那些在城市里打拼的农民工，他们辛辛苦苦奋斗一年，往往是把挣的钱全都寄回了老家。为什么不敢花？就是因为后顾之忧没有解决。所以说，推进公共服务均等化，不光是民生问题，它还牵涉到改变消费预期、提高消费率，乃至发展方式转变等经济社会问题。
　　另外，如果民生问题长期得不到解决，将会带来较大的社会矛盾和风险。就全国范围内的舆论监测来看，矛盾比较尖锐的群体性事件，也大多是因为公共产品的供给不足而引起。
　　《中国周刊》：什么是“基本的公共服务”？“均等化”又是怎样的含义？
　　迟福林：“基本公共服务”是指范围上的确定，“均等化”则是其实现目标。前者根据不同社会发展阶段的要求在外延上逐步扩大，像前几年我们设定的基本公共服务只有九年制义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业、社会保障；现在大家普遍感觉住房成了一大公共需求，所以现在把基本住房保障也纳入了进来。在可以预想的未来，学前教育、高中教育、大学教育和环境保护等，也会随着国民收入的提高和需求的扩大，逐步纳进来。
　　后者主要强调要有制度上的保障，作为一种政府提供的基本公共产品，它一定要做到“起点公平”、“惠及所有人”。你看，上海和甘肃在经济发展水平上有差异，人们享受的社会保障标准也就不一样，上海人可能是1000元，甘肃人是300元，但是在制度安排上，两个地方都要有。不能再像前几年那样，城市居民社保体系建立好多年了，乡村和在城市务工的农民工却连最基本的保障都没有。
　　
　　《中国周刊》：有些人发牢骚，说现在的商品房政策还不如以前的福利分房呢。当前的医疗体制改革，也有很多人反对走市场化的路子，害怕它又变成另一个房地产市场。
　　迟福林：计划经济体制下的“福利分房”和“公费医疗”政策，也算是一种公共服务机制，但是这种机制最大的问题是不均等。不光农村没有福利分房政策，甚至是城市的国有单位和集体单位之间、国有工人和集体工人之间，保障标准也有很大不同，从某种程度上说，它是和身份、地位联系在一起的，在底线上就没有做到公平。另外，“一人有病全家吃药”，也造成了极大的浪费，是不可能持续到今天的。
　　这个时候有人怀念以前福利化的公共服务模式，只能说明大家对均等化有更迫切的需求，希望能早日实现有房住、有病能得到妥善救治，但是回头走老路是没有希望的。
　　
　　运行体系至关重要
　　《中国周刊》：你怎么看当前的医疗体制改革？民营资本进入医疗领域，会不会改变医疗服务的公共属性？
　　迟福林：民营医院分为两类，一类是以非营利为目的、社会资本自愿加入的，比如说一些大老板拿出一部分钱到乡村去建卫生院，以此来履行社会责任、提高企业社会形象，这类医院提供的服务显然具有公共服务的属性。另一类是追求市场利润的民营医院，满足的则是多元化的医疗需求。
　　就当前的医疗体制改革现状来说，我想，它不可能走先前教育产业化老路，不可能走住房不分保障型需求、改善型需求、投资性需求，都推到市场的那种道路，因为医疗跟老百姓的生活关联度太紧密了，如果都搞成营利性医院的话，大家的不满反应会更大，整个社会的倒逼机制决定了多数医院还必须是非营利性医院，他们应该为老百姓提供最基本的公共医疗卫生服务。
　　
　　《中国周刊》：可是，公立医院往往会因为与政府主管部门走得太近，自我革新的动力不强，政府主管部门也缺乏有效的监控。
　　迟福林：是的，理顺公共服务决策、执行和监督三者之间的关系很重要。理想的运行体系应该是：政府是公共决策的主体，比如负责公共卫生决策制定和医疗投入方向的应该是卫生部，如果说以后出现了决策失误或者资金投入不合理，板子第一个就要打在它身上；医院是公共服务的执行主体；另外，还要有一个独立于卫生部和医院之外的中间组织，比如说公立医院监管委员会，其主要职责一是具体执行钱和物怎么分，也就是卫生部划拨的医疗经费该按什么样的比例分配到各医院，二是直接对医院公共资金的使用效率进行监督；同时，监管委员会履行职责是否认真到位，卫生部和社会大众再对其实施行政或舆论上的监督。这样一来，就能打破“政事不分”的局面，医院不再是卫生行政部门的附属，卫生部门也不再直接插手医院具体事务。
　　我们现在医疗秩序的毛病就在于，卫生行政部门集决策、执行、监督于一体，而且决策权又十分分散，你看，一个医疗改革方案需要十二个部委参与讨论，其中谁是决策主体，一直都搞得不是特别清楚。一旦决策出现失误，该由谁来负责呢？卫生部肯定会说，我是有责任，但不该负主要责任，谁拍板的你找谁去。
　　所以说，现在是决策者都不愿意干决策的活儿，都跑去忙着分配物质或执行去了，因为执行有钱有物，干分配又有好多人去找他。不光是卫生，教育、文化、体育很多领域都是如此。
　　也正因为如此，未来的公共服务改革不应该是单纯的多投入、广覆盖，里面还涉及公共服务执行体系的建立问题，它与正在进行的事业机构改革、政府自身职能转变紧密相关。
　　
　　考核要向公共服务倾斜
　　《中国周刊》：说到公共投入与公共服务的关系，当前的状况似乎走向了一个怪圈：地方政府为了加大公共投入，只好不停地卖地，一方面可供出让的土地越来越少，另一方面地价也越来越高，并直接推高了住房价格。怎样扭转这一局面？
　　迟福林：这里面有三个情况需要改变：一是中央和地方在公共服务职责上要有明确的分工，中央负责哪些、地方负责哪些，各司其职、配套问责。你看，过去的九年制义务教育在乡村为什么实现不了，原因就在于把主要责任都丢给县乡了，县乡很穷，没有钱拿什么投入呢？现在改由中央财政和省级财政投入为主，问题一下子就解决了。
　　第二个是地方政府财政税收体制的革新，正在酝酿中的房地产税将给地方政府带来相对稳定的收入来源，政府收了房地产税，就必须为老百姓提供令人满意的公共服务，否则，人家干嘛要把钱交给你？！
　　第三是干部考核机制需要转变。过去我们是经济建设型政府，考核主要以GDP为衡量指标，现在我们向公共服务型政府转型，相应的考核机制也应该往公共服务方面倾斜。
　　
　　《中国周刊》：这些经验从哪里来？“基本公共服务均等化”的目标在“十二五”期间能实现吗？
　　迟福林：北欧一些经济发展水平相对发达的国家，是我们参照学习的主要样本。他们的政府几乎是完全意义上的公共服务型政府，而我们现在还是发展中国家，政府职能还处于转型中，因此，短期内我们还不能把全部的学前教育、高中教育、大学教育等都纳入基本公共服务范畴。
　　“十二五”期间初步实现基本公共服务均等化是有可能性的，中央政府确立了“到2020年基本实现基本公共服务均等化”的目标，这就是说，2020年义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业、社会保障不仅要实现城乡全覆盖，而且在相关制度上能确保基本的底线公平。我认为这一目标很可能会提前5年时间完成。所以，我建议把“十二五”期间初步实现基本公共服务均等化，作为一个约束性指标。

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