【社会保障，不差钱只差理念】 绿色发展理念案例

　　编者按 　　 　　在这一波金融危机中，广州市频频出台社保新政，逐年走向城乡居民的全覆盖，成为民生工作的一大亮点。有评论称，最近两年，是广州社保发展最快的两年。根据近日广州市统计局一项针对民生问题的民意调查，广州市民对“完善社保政策”的满意度最高，
　　生于1952年的广州劳动和社会保障局局长崔仁泉军旅出身，言语铿锵有力，逻辑缜密。在崔仁泉看来，建立社保制度的具体工作固然重要，但理念更为重要，它不仅决定着制度建设的出发点和发展路径，还制约着制度的运作和变革。
　　目前，本刊记者就此与崔仁泉进行了深入对话。
　　
　　对社保工作，不少官员还没有进入自觉状态
　　
　　《南风窗》：当前社会保障问题的症结在哪里?
　　崔仁泉：人们一般认为社保发展关键是资金的问题，当然，发展社会保障无疑需要更多的资金投入。但与资金的缺乏相比，当前理念的滞后更令^忧虑。一个社会保障制度能否发挥正面、积极的社会功能，关键取决于制度背后的理念是否科学，缺乏理念的制度只能是东拼西凑的没有灵魂的东西。
　　过去我们一直强调发展经济，但经济发展的目的是什么?这需要在社会建设领域作出回答。我们总说长治久安，靠什么实现?从国家层面，需要加快民主法制建设；从社会层面而言，则有赖于一个符合中国国情的健全的社会保障制度的建立和有效运行。
　　
　　从历史层面来讲，中国最初的社会保障制度是从解决国有企业改革遇到的尖锐矛盾起步的，一些人容易把社会保障制度单纯看作是计划经济向市场经济转型期的过渡政策，把它看成是配套性的、附属性的东西。从整个制度建设发展过程看，在直接需要解决的紧迫性问题的现实压力下，就事论事解决问题的过程中，对社会公正的政策目标强调得不够，基调未能充分彰显，受渐进性改革的局限比较明显，在其基本功能、定位、作用等方面，仍有不少官员对这些问题的认知把握程度很低，没有进入自觉的状态。学界也有一些学者把社会保障制度看作是经济发展的障碍，动辄以西方现代社会保障体系所带来的种种弊端为例加以批判。这简直跟担心穷人得富贵病一样荒谬可笑。
　　理念的不统一、不明确，导致相关政策在制定和实施中的种种不到位不协调现象，制度建设及施行工作明显滞后于经济发展和人民群众共享发展成果的要求，《社会保险法》至今未能出台。
　　我认为，社会保障不差钱，差的是理念认识。过去30年，我们以经济建设为中心，取得令世界瞩目的业绩，今天中国已成为世界第二经济体，我认为，中国的下一个30年，应该更加重视社会建设。建设良好的社会保障制度，事实上决不仅仅是为了发展经济和维护社会稳定，更是执政兴国的根本目的，是中国特色社会主义的本质特征所在，是科学发展观的基本目标取向。试想在一个人口如此众多，经济底子如此薄弱，人均GDP还远低于发达国家的发展中大国，如果我们能通过社会保障制度建设更好地实现公平公正，让人民共享发展成果，你能不承认我们的制度优越性吗?
　　当年，共产党解决了西方一些人断言的解决不了的中国人的吃饭问题，从而让他们不得不承认我们制度的成功，如果在这个基础上，我们进一步解决好十七大报告中的“五有”(学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居)，无疑具有更强大的说服力，那就是中国特色社会主义道路的成功。所以，社会保障理念创新，首先就要从市场经济配套措施这种狭隘的理念中解放出来，将社会保障制度视为现代社会秩序中具有独立意义的基础性制度支柱，作为有中国特色社会主义制度的内在禀赋充分展示出来。一句话，要把它摆上应有的位置，如同广州市委书记朱小丹所说的就业和社会保障工作是“民生之本，公平之器，和谐之基，稳定之策”。
　　《南风窗》：从配套措施到基础阻制度，的确是_个根本性转变。请问崔局长，从党政领导干部这个角度
　　 看，现在妨碍这一转变实现的具体因素有哪些?
　　崔仁泉：这一根本转变不会在市场经济发展过程中自发地形成，它会创造条件，提供可能和需求，但绝不会自动生成，而必须靠执政者的清醒、理念的明晰、目标的明确，以及为实现目标的组织力、动员力、执行力。当前最紧要的就是党政领导干部必须在这个问题上达成高度共识，尤其是高级干部、主要领导。社保制度建设能否加快推进，关键取决于各级党政领导的思想观念、理念是否真正统一到十七大及胡锦涛总书记在中央政治局学习会上的重要讲话精神上来，从旧的发展模式的习惯和眷恋中解脱出来，在统筹经济社会发展的全局中，更加注重社会建设，把社会建设的最重要组成部分的社保制度建设真正摆到战略地位，以高度的责任感使命感和忧患意识去安排和施行。
　　在我们已经取得巨大经济成就的情况下，现在制约社保制度建设发展的因素与30年前有了根本的不同，那时确实缺钱，有心也无力，但是现在说没这个财力恐怕就说不过去。可是事实上也确有一些领导还在以没有钱为由不支持这个制度建设，根本原因是理念观念上的差距。在一定的时间内，财政收入总是有限的，但是有限的钱往哪里用，取决于决策者的理念。想办的事，一般就会有钱，想优先办的事，会确保支出，问题是如何摆位。固然，观念、理念的东西又是从现实中来的，旧的发展模式形成旧的理财理念，旧的理财理念形成之后又会反过来维护旧的模式，特别是不能不承认，已形成的财政支出结构就是既有的利益分配格局，它有继续前进的巨大惯性，不能自觉地跳出旧的模式的束缚，就不能完成观念理念的更新，这是科学发展观学习实践活动在致力解决的一大课题。
　　其次，就是依靠制度的创新和完善，特别是立法和执法工作的保障。《社会保险法》应加快立法步伐，相关配套法规要相应的完善。
　　第三，就是体制机制的改革创新。理念观念很重要，但它要靠人自觉，而真正自觉的人不可能是多数，党政干部也是如此，所以我们基本的方式还应该是依法行政，依法办事，用制度、机制去管人管事，这样才靠得住。
　　除此而外，原来我们社保制度只解决城镇国企及集体企业职工的问题，现在已快速地向全民覆盖，不少人对这一制度缺少基本的了解，联系到我们尚存在的公民意识的相对缺失这一实际状况，确立一个公民应有的社保观念，也是亟待解决的问题。
　　《南风窗》：那么从制度层面而言，社会保障目前最大的问题在哪里?
　　崔仁泉：作为制度建设最大的问题就是统筹层次低，各地做法千差万别。统筹并不是一个理论问题，而是一个现实利益的调整问题。比如实行省级统筹，虽然说提高统筹层次是发展方向，是共济功能的实现所需，是大势所趋，但对被统筹的各地来说，说白了就是要求基金结余较多的地、市支援基金有缺口的地、市，确保全省的保障资金按时足额发放。所以省级统筹最大阻力来自于地 方利益的平衡。在一个省内，当出现局部利益与全省利益冲突的时候，各个市、县容易从局部利益考虑，不愿意进行利益调整。但是在我们的体制内，这也不是一个很难解决的问题，上级还是有足够的权威。
　　全国而言也是如此，由于各个地区发展程度差异太大，按照同样的缴费比例，各地区缴费标准肯定不一样，发达地区的人对参加全国统筹必然缺乏兴趣。要真正实现全国统筹的终极目标，必须协调东中西部发展水平，消除地区差距，但这需要时间。而在过渡时期里，一部法律管全国也会带来很多问题。如何在维护法制统一性的前提下，根据各地发展水平做出弹性的制度安排，这对立法者来说是一个巨大的考验。
　　
　　如何保值增值很迫切
　　
　　《南风窗》：以前人们常说政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化，这些是体制性障碍。今天人们也在议论，随着科学发展和和谐社会的建设，社保等部门成为权力新贵。这主要恐怕不是说一些普遍存在的腐败现象，而是担忧一些社保部门只偏重于维护部门利益、行业利益和地区利益。崔局长您怎么看待这种担忧?如何克服这一倾向的出现呢?
　　崔仁泉：我不否认有你说到的一些现象，这是渐进式改革过程中形成的，是现在政府机构改革和作风建设过程中在努力解决的问题。近年来应该说有明显起色。但我对您所讲的社保部门成为权力新贵的提法则不敢苟同，我不知这个说法从何说起，依据何在?如果说人们从越来越多的舆论关注中发现社保部门很“热”、上镜头很多、社保部门掌管的资金量很大等等，由此得出我们成了“权力新贵”，我就觉得不合逻辑，也不符事实。
　　事实上，由于本届广州市委市政府有一个著名的“富民优先，民生为重”的总政策，在其指引下，广州市明显地加快了解决民生问题的建设，力度之大前所未有。惠民66条和补充17条众所周知，在落实这一政策的过程中，社保部门承担了艰巨繁重的任务，处于超负荷地运转的状态，保证了市委市政府的决策迅速地化为惠及千家万户的福祉，但这些都是在履行责任和义务，与权力则关系不大。
　　如果说有人看到社保部门掌管着数百亿的社保资金，由此认为我们是“权力新贵”，则说明对这方面的情况还缺乏了解。社保资金不是财政资金，不可以如财政资金那样使用，因此，我们绝无财政部门那样的“权力”。社保资金内外皆处于严格的监管之下，形成了严格的行之有效的监督制约机制，没有任何人可以随意支配社保资金，除了上世纪90年代曾发生过部分在外营运资金的损失外，10多年来，我们一直保持着非常良好的监管记录，一直受到各级审计财政部门的好评。甚至在我们人员短缺，严重超负荷运作的情况下，也没有把解决人力资源配置问题的正当要求作为解决民生问题的前置条件，而是想方设法去克服由此带来的困难。
　　至于说到地区利益，稍有常识的人都知道，社会保障的共济功能要通过大数法则来实现，通过提高统筹层次来保证公平公正的实现，这是一个追求做“大”的过程，这是这一制度的内在要求。因此，作为社会保障部门，大局意识、全局观念就是重要的职业操守。不解决好这个问题，不可能做好社保工作，不可能实现由低级到高级的发展。
　　实际上，社保部门与很多政府部门还有一个明显的不同，即它出生于改革开放过程中，没有计划经济时期的某些部门所拥有的诸多审批权力，而且它的基本职能更多地体现为服务性的，管理职能也多是履行于服务之中的，权力空间非常有限，“新”固然是新一些，但恐怕很难“贵”起来。
　　当然，我们的工作在任务繁重的情况下，也难尽善尽美，因此欢迎社会各界包括媒体的批评监督，这是我们做好工作的必要条件。
　　《南风窗》：但近几年围绕社保基金的违规犯法案件不断增多，且大量发生在地方社保系统，如何进行积极的监管?
　　崔仁泉：就广州而言，对社保基金的监督主要体现在征收、核发和基金结余管理三个环节。在这三个环节中，劳动保障部门负责社保政策的制订和各项待遇的核发、地税部门负责基金的征收，财政部门主要负责基金专户管理和财政监督，各部门分工协作、责任明确，建立了互相监督、行之有效的制约机制。
　　在我们劳动保障部门内部，经办机构已建立了一套国内领先的基金和业务的内控系统，加之市审计局每年对我市社保基金的定期审计和国家审计署的不定期审计，由本市各相关部门组成的“市社保基金监督委员会”对基金运行、管理的监督，可以说，现在安全已不是问题，问题在于如何保值增值。
　　在这个问题上国家政策还没有松口，但中共中央政治局委员、省委书记汪洋同志最近已提出要在建立健全防范机制的基础上，做出有益探索。以负责任的态度来看，确实有这个必要。比如广州的失业保险基金，按照3个点的标准每年征收达20亿左右，实际上发出去的则只有三四亿元，历年积累下来的上百亿节余资金只能趴在银行的账户上，收益率只有2％左右，如果加上通货膨胀，则变成了负利率。这对社会财富是一种巨大的浪费。
　　无疑，这不是在市场经济条件下应有的管理方式，在这个问题上，也应贯彻“统筹兼顾”的思想，就是既要最大限度地防范风险，又要尽可能地追求保值增值，只强调一方面，必失之偏颇。特别是在沿海发达地区，突破这一问题，有现实的迫切性。
　　《南风窗》：征收体制是社会保险立法绕不开的话题。围绕税务机关还是社保经办机构征收，人们一直争论不休。有人认为税务部门在组织收入方面有优势，有人则认为在关涉社会福利的问题上社保部门更专业，您怎么看?
　　崔仁泉：税务部门的优势在于征管力量强，但就像郑功成教授(全国人大常委、中国人民大学教授)说的：“为什么税务系统可以收到钱，社会保险经办机构收不到钱，证明大家尊重的不是这个制度，而是畏惧特殊部门的特殊权威。”
　　世界上没有任何一个各国公认的标准的征缴模式，国内的情况也各有不同，比如广东省内在推行由税务部门全责征收，但深圳、东莞等地则实行社保部门全责征收。在这一方面，学界的争议也很大。我的看法是，未来很大可能还是要由社保部门建立一个全责、独立运行和自求平衡的体系，并由国家建立相应的监督体系实行监督。
　　
　　养老关系转移，国家已在采取对策
　　
　　《南风窗》：在安全和保值之外，是不是还有一个公平问题，比如说农民工流动后，企业积累部分留在当地，无法带走。很多人认为这是_种利益剥夺。这个问题如何解决呢?
　　崔仁泉：从全局(国)的角度上去看，不存在着市民所说的“不公平”，因为所有社会保险金都属于并最终用于全体参保人，中央或地方政府都是不会从中取得一分一毫的；站在局部上看，确有部分群体缴交与享受金额不一致的现象，这是制度建设中的缺限。但一方面目前国家通过建立上缴省、国 家社会保险金调节金的方式，予以相对均衡。长远来说，通过省乃至全国统筹的办法加以解决；另一方面，各类不同来源的劳动者，其在某地区所能享受社会保险的项目、程度，与他在该地区缴交的项目、程度基本一致，要避免他享用了其他参保人的份额。这才是最公平的，也是“责、权、利相统一”原则的具体体现。
　　具体而言，由于我国目前养老保险实施的是社会统筹+个人账户的统账结合的养老保险模式，在此制度模式下基金分为统筹基金和个人账户基金两部分，统筹基金是用以社会统筹互助调剂的功能，归全体参保人共同拥有，个人账户基金则是参保人的个人财产。不论是否发生养老保险关系转移，对参保人来说，他个人账户资金始终不变，归其个人拥有，同时享受统筹基金支付的相应待遇，不存在利益剥夺的问题。
　　而目前职工流动后，只转移个账部分，而企业积累部分留在当地这一做法，是国家的政策规定，存在一定的欠合理性，目前国家已在采取对策，在最近征求意见的职工养老保险关系转移办法中，已对转移时所应转移的资金转移量作重点考虑，基本思路是职工养老保险关系转移时，除按规定转移其个人账户资金外，还应转移12％的统筹基金。而对广东省内养老保险关系转移来说，从今年1月起已对省内养老保险关系转移实施了无障碍转移，通过视同缴费账户和养老保险计发分段承担责任等办法较好解决了省内养老保险关系转移问题。
　　《南风窗》：在此次金融危机中，制定经济刺激计划的目的主要是为了扩大市场需求。这是否意味着刺激经济计划中福利救助的资金安排就相当于临时的社保制度，是一种短期行为?
　　崔仁泉：中央在出台刺激经济的一揽子计划中，重点突出了扩内需、保民生。当前这种资金安排固然是非常规的、阶段性的，但其思想内核在于充分认识到了健全完善社会保障体系对于促进经济社会和谐发展的巨大意义，这对于我们健全完善社保制度的导向意义是深远的。看到这一点，就不会将其仅仅认为是临时性的短期行为，站在全局的高度来看，它是一项重大的政治经济制度。
　　《南风窗》：重大制度无疑具有长期和稳定的效用，但现在还是有不少人认为中国从一开始就不应搞政府主导的社会政策，应该让市场发挥更大作用，您怎么看?
　　崔仁泉：以公共资源满足公民对公共服务的基本需要，这是现代国家都在努力实现的目标。区别在于不同的历史发展阶段或不同经济发展水平的国家，其满足的程度不同。以北欧的模式打造中国的社会保障体系是不现实的，但也不能以“福利陷阱”为由拒斥社会保障。事实上，不存在一个福利模式的样板，一切应该从实际出发，深入研究和把握国情。
　　我认为，正确认识市场与社会政策的功能作用，准确地把握其定位及交互作用，仍然是我们的大课题，我们既有市场功能发挥不够的问题，更有在市场取向的改革过程中公共政策滞后及不完善的问题，中央提出突出加强社会建设，着力解决好民生问题的出发点应该源于这一判断，这也是当前后者更应被强调的原因。

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