关于创新事理论据 [政府信息服务外包的理论据与模式选择]

　　[摘要]政府信息服务外包理论源于推动政府改革的公共选择理论、新公共管理理论、治理理论、委托代理理论等，根据政府信息服务在竞争性、排他性和外部性等方面的经济特性，提出政府信息服务的外包可采用合同外包、特许经营、公私合作等模式。
　　[关键词]信息服务　外包　模式选择
　　[分类号]G351
　　
　　信息技术的快速发展和电子政务的广泛应用，加快了公众对政府信息服务种类、数量、形式和质量需求不断增长的趋势。推行政府信息服务外包，是开发政府信息资源、满足公众多样化的信息需求、提高政府效能、开创信息时代政府公共管理和公共服务新局面的重要举措。
　　
　　1、政府信息服务外包的理论依据
　　
　　“外包”一词译于Outsourcing，本是商业领域的用语，特指组织将某些业务委托给组织外部专业机构，以提高效率和质量的经营活动。将“外包”用于公共服务部门，始于20世纪70年代的政府改革运动。政府信息服务，是指各级政府及政府各部门将采集、加工、处理、存储的信息资源和开发的信息产品通过某种平台提供给社会，以满足社会的信息需求，促进整个社会经济和谐发展。与其他社会组织的信息服务相比，政府信息服务具有权威性、广泛性和公共性等基本特点，是一种典型的公共服务。因此，探讨政府信息服务外包的理论依据，就应该将其置于公共服务外包的理论背景下。
　　1.1　公共选择理论为政府信息服务改革指明方向
　　政府作为公共组织，在公共服务提供中应当居于主导地位，这已经得到共识。但对于政府应当如何扮演好自己的角色、如何提供公共服务、如何满足公众的公共服务需求，在理论上会经历一个不断变化的过程。传统观念认为，公共服务供给属于政府这一“权威制度”的独有领域，“政府官僚部门的一个重要特点就是产品的非市场性质，公共服务是一种非市场产品”。在这种观念指导下，政府是公共服务的唯一提供者，政府集信息生产、开发、提供服务于一身，政府具有绝对的信息服务垄断地位。这种体制必然使公共服务数量少、质量差、效率低，远远不能满足公众对公共服务的需求；并由此导致政府信息服务内容单一、个性化信息服务缺失、政府信息服务主体单一、监督乏力等。
　　美国著名经济学家詹姆斯?M?布坎南将经济学应用于政治科学、将经济领域的理性“经济人”假设引入政治领域对政府管理活动进行分析，并创立了公共选择理论(Public Choice Theory)。在他看来，每个人都是理性“经济人”，都是关心个人利益的，并且是效用最大化的追逐者。基于此，公共选择理论分析了政府组织的行为，认为政府组织并不像人们以前所认为的那样是充满公益心的，他们和常人没有什么区别，都是个人效用最大化的理性经纪人，追逐自己的私利；他们没有控制政府成本的激励，因此他们拼命的去扩大自己的预算；他们首先追求个人利益和机构利益，然后才会照顾公众的利益。基于此，提高政府的服务效率和服务质量，必须打破政府的垄断地位，将政府的一些服务职能释放给市场和社会，建立公私之间的竞争，通过外部的政府与市场关系的重组来改革政府。可以说，公共选择理论所强调的市场价值，为政府信息服务供给模式的改革确立了方向――即服务外包。
　　1.2　治理理论为政府信息服务外包奠定理论基础
　　治理(Governance)一词，源于拉丁文和古希腊语，原意是控制、引导和操纵。治理理论的主要创始人之一罗西瑙认为，与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。治理理论研究权威格里?斯托克归纳了治理理论的五个主要观点：①治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者；②治理是在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在的界限和责任方面的模糊性；③涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在权力依赖；④治理指行为者网络的自主治理；⑤治理意味着办好事情的能力并不限于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和引导，而政府的能力和责任均在于此”J。依据治理理论，政府的职责是掌舵而非划桨，即政府需要创造有利于信息服务的环境、而并非需要政府直接提供信息服务；政府治理主体的多元化，意味着来自于政府机构以外的社会公共机构、中介组织、私人企业等均可以参与提供政府的信息服务；治理以顾客为导向，要求政府的信息服务必须围绕公众的需求；把竞争机制引入治理过程，意味着政府以及其他机构的共同参与，能够以最经济的方式实现公众对政府信息服务的需求。
　　1.3　新公共管理理论为政府信息服务外包提供思路
　　新公共管理理论(New PuNic Management)的倡导者之一胡德，将新公共管理概括为7个要点：公共政策领域中的专业化管理、绩效的明确标准和测量、格外重视产出控制、公共部门内由聚合趋向分化、公共部门向更具竞争性的方向发展、对私营部门管理方式的重视、强调资源利用要具有更大的强制性和节约性。可见，它对政府信息服务外包的理论贡献主要体现在：提供信息服务的机构规模宁小勿大、宁要私人企业或独立企业而不是官僚体制提供信息服务工具、宁要多元结构提供信息服务而不要无所不包的一元化结构等。正如有些学者所指出，“提供公共利益和服务时，除了拓宽和完善官僚机构之外，其他机构也可以提供所有这些职能”，究竟选择哪种方式，取决于哪个途径能够以最经济的方式实现公众对公益物品的需求(或者说哪种途径能够以最经济的方式实现公共利益)。
　　此外，委托代理理论、公共服务的安排与生产理论等都对政府信息服务外包产生重要影响。委托代理理论认为选民的利益是分散的，难以整合成统一的利益要求，给政府带来了机会主义，容易出现政府对选民的利益无动于衷、忽视选民的利益。根据该理论，可增加政府信息服务供给的代理人，将政府信息服务通过对外签订合同的形式转化成为政府以外的机构代理，以促进信息服务供给效率的提升。公共服务的安排与生产理论认为，传统政府忽视了公共服务安排或提供与生产之间的区别，认为如果政府放弃了公共服务的生产功能，也就放弃了公共服务安排或提供者的角色。实际上，“当安排者与生产者合一时，官僚制的成本就产生了，即维持和管理层级系统的成本，而当安排者与生产者不同时，又产生了交易成本，即聘用和管理独立生产者的成本，两种成本的相对值决定了安排和生产功能分开是否值得”。根据该理论，政府信息服务的生产者与供给者可以分离，政府只需扮演好信息服务供给者的角色、要确保有足够的信息服务供公众享用，而信息服务的生产则可由政府以外的其他机构完成。
　　
　　2、政府信息服务的经济特性
　　
　　政府信息服务的外包模式决定于政府信息服务的经济特性，探索政府信息服务外包的模式选择，就必须从分析政府信息服务的经济特性开始。 　　政府信息服务的经济特性，源于公共服务的公共物品性。按照一般的理解，公共服务与公共物品是相对而言的。即公共物品是政府的有形产出形式，其生产和消费可以在时间与空间分离；而公共服务为政府的无形产出形式，其生产与消费则是时空一体的。但是，根据萨缪尔森对公共物品的阐释，公共物品并不是因其产出的实物形式而同公共服务相对应的一个概念，而是因其消费上的非排他性和非竞争性同私人物品相对应的概念。比如国防、政务公开、法治、气象信息、医疗信息、环境以及科研与教育等。因此，公共服务应该属于公共物品的范畴。政府信息服务作为一种典型的公共服务，显然属于公共物品且具有公共物品的一般特性；同时，它又不是一种纯粹的公共物品，它的经济特性与公共物品又略有不同。
　　2.1　政府信息服务的非竞争性
　　非竞争性(Non-competitive)，萨缪尔森称之为“每个人对该物品的消费不会造成其他人消费的减少”，即消费者之间不存在相互竞争的关系。政府信息服务是否具有非竞争性，要分两种情况来看。一种情况是具有纯公共物品性的政府信息服务，每一个人对该信息服务的消费不会妨碍另一个人对该信息服务的消费，也不会减少其他人消费该信息服务的质量或数量。换句话说，消费者在消费政府信息服务时是互不干扰的，每个人都能享受整个或者其中的一部分。此外，该信息服务一旦被生产出来，增加消费者消费该服务不会引起生产成本的任何增加，即消费者人数的增加所引起的服务边际成本为零。该类政府信息服务具有完全的非竞争性。如公布在政府网站上的政府信息资源，每一个浏览该网站的网民都可以享用该信息，而又不影响其他网民对该信息的享用；享用该信息的网民的增减，也不会引起政府公布该信息的成本增减。另一种情况是具有准公共物品性的政府信息服务，这类信息服务不会因为其被他人享用而造成他人消费的减少，但却因为他人享用而使其原所有者或供给者的利益受到损害，从而导致信息服务对于其所有者的贬值，信息服务消费者越多，信息服务供给者利益受损越严重。该类政府信息服务具有不完全的竞争性。比如，享受某就业信息的消费者越多，该信息的价值就越低。
　　2.2　政府信息服务的非排他性
　　非排他性(Non-excludability)，弗里德曼称之为“它一旦被生产出来，生产者就无法决定谁来得到它”，即生产者不能排除任何消费者的消费。政府信息服务是否具有非排他性，也要分两种情况来看；一种情况是具有纯公共物品性的政府信息服务，要从技术上排除一部分人消费该信息服务比较困难，即使可行，所需的成本也相当高；而且，在一定范围内增加一个服务对象却能带来信息服务整体效益的增加，这体现的是完全非排他性的特点。比如，将政府招标采购的信息发布在网站上，只要浏览该网站，任何企业都可以了解该信息，而且浏览该信息的企业越多，能选到最合适的企业参与投标的机会就越大。另一种情况是具有准公共物品性的政府信息服务，可从技术上排除一部分人消费该信息服务，以维护该类信息服务提供者的利益，这体现的是不完全的排他性特点。如专利的使用需支付一定费用，不付费的用户则被排斥在外。
　　2.3　政府信息服务的外部性
　　外部性(Extemality)，曼昆称之为“一个人的行为对旁观者福利的影响”，即一个人的行为直接影响他人的福祉，却没有承担相应的义务或获得回报。外部性有正、负外部性之分，这里所分析的是正外部性。政府信息服务具有外部性，但会因信息服务类别的不同而表现出一定的差异。对于主要满足个人信息需求的信息服务，因其可直接提高个人物质生活、精神生活的质量，其外部性相对较小，比如公共图书馆的信息服务；而对于满足社会共同信息需求的信息服务，其外部性则较为明显，如政府宣传艾滋病预防信息，降低感染率的同时也增强了国民的身体素质，再如政府部门免费向外资提供本地区优惠政策信息，盘活本地经济的同时也促进了政府税收的增加。
　　
　　3、政府信息服务外包的模式选择
　　
　　
　　根据政府信息服务在竞争性、排他性和外部性方面的不同特点，政府信息服务的外包可采用合同外包、特许经营、公私合作等模式。
　　3.1　合同外包模式
　　合同外包(Comracting Out)，又称合同出租或合同承包，主要适合具有完全非竞争性、非排他性及外部性较明显的纯公共物品性的政府信息服务。首先由政府界定某种信息服务的数量和质量标准，并对外向私营部门、非盈利部门招标承包，中标的承包商按合同生产服务；然后政府用纳税人的钱购买承包商生产的信息服务，并无偿的提供给消费者使用。在合同订立以前，政府信息服务的界定是一个行政过程，行政机制起主导作用；合同订立后，政府信息服务的生产则进入经济过程，市场机制起主导作用。合同外包模式，既扩大了政府提供信息服务的财源和技术力量，降低了成本、提高了效率，同时又使承包商在合同许可的范围内自由支配资源满足公众多样化的信息需求。比如，商务部公共商务信息服务项目实行政府采购、合同管理，将40多项信息管理项目通过公开招标或择优委托方式交由企业、事业单位、社团及其他组织或者个人承包，建设了大量的数据库和子网，实现了信息传播载体的良好运行，从而构建了一个良好的公共商务信息服务体系。
　　3.2　特许经营模式
　　特许经营(Franchise)，来源于德姆塞茨曾提出的特许投标(franchise bidding)理论，主要适合具有非竞争性、一定的排他性及外部性较小的准公共物品性的政府信息服务。在该模式中，政府通过合同协议等方式明确政府与获得特许权企业之间的权利和义务，由政府授予企业在一定时间和范围内享有某项政府信息服务的经营权利，即特许经营权，准许该企业通过向信息服务消费者收取一定的费用或出售信息以回收投资并赚取利润。香港政府于1999年11月与ESD Serv-ices Limited签订“公共服务电子化计划”合约，由ESDServices Limited公司负责建设、运营、拓展、推广和管理，是一种典型的特许经营模式。对政府而言，可减少投资和风险，借用私营机构的管理、技术优势、市场营销经验，为公众提供更好信息服务；对公司而言，可以从与政府的交易中、从商业服务和广告中获益，且拥有难得的商业机会；对大众而言，可享受更好的一站式信息服务。当然，采用该模式，需加强对政府提供的特许经营权行业准入及价格、投资等方面的规制，防止高价低质等危害信息消费者行为的出现。可见，特许经营与合同承包不同之处在于，合同承包模式是政府向企业付费；而特许经营模式是消费者直接向企业付费。
　　3.3　公私合作模式
　　公私合作模式(Public Private Partnerships)，是指为了满足社会对某些政府信息服务的需求，公共机构和民营机构以伙伴关系，签署合同、明确双方的权利义务，共同生产和提供信息服务的一种模式。该模式是适合具有非竞争性、一定的排他性及外部性较小的准公共物品性的政府信息服务的另外一种重要形式。公私合作形式主要包括BOT(建设-经营-移交)、BOO(建设-所有-经营)、TOT(转让-经营-移交)、DOT(开发-经营-移交)等。比如，北京市信息化建设项目全部采用BOO模式进行运作，包括承载着近600万人口医疗保险业务的北京市医疗保险信息系统、连接1300多家市级行政单位的北京市统一的电子政务网络、覆盖市、区和街道三级社区服务中心的北京市社区服务公共信息平台等。采用该模式，政府部门可以不用筹措资金、减缓了财政压力，不用逐个管理分包商、协调工程施工、组建运维机构，只需提出应用和运维需求，建立服务考核评价体系对企业的服务质量进行管理；而且保证了应用技术的先进性，提高政府信息服务的生产能力，降低了政府的投资风险和技术风险。

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