怀特的理论行政学思想 [怀特行政学思想刍议]

　　【摘要】怀特作为20世纪著名的西方行政学家,尤其是人事行政学家,开创性地提出了行政学的理论体系,并提供了行政学研究的概括性全貌,他使行政学成为一门独立学科。本文对怀特的行政学思想及影响进行概述和讨论,并就我国的行政体制改革提出一些看法。
　　【关键词】怀特 行政学 官僚体制 行政改革
　　
　　伦纳德?怀特(Leonard?White,1891-1958)是美国著名的行政学家,长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》,这一著作与伍德罗?威尔逊《行政的研究》和弗兰克?古德诺《政治与行政》一起,使公共行政学成为了一个单独的学科领域。在怀特影响下,美国于1934年创建了初级文官考试制度,为美国全面改进联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。
　　
　　一、相关背景
　　
　　20世纪20年代至30年代,西方行政理论与实践发展到“正统时期”,这个时期的行政学继承了早期行政学的基本精神,认为真正的民主和真正的效率是统一的,认为经济与效率是行政管理的基本准则。他们将官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点,力图通过对行政现象的科学分析,发现行政管理的原则和规律,并尝试着为行政学确立一个基本的理论模式和学科体系。
　　怀特作为这一时期杰出的人事行政学专家,坚信公共行政管理存在一些有普遍适用性的理论原则。他第一次运用理论方法对行政学问题进行了系统研究,首次将行政学思想系统化、理论化,使之成为一门比较完整的学科体系。怀特认为,在范围广泛的行政事务和纷繁复杂的行政现象中,必须运用科学的方法来建立知识系统和理论原则,以便为政府及其工作人员的行政管理和执法活动提供行为规范和理论指导。
　　
　　二、怀特的行政学思想
　　
　　(一)怀特对行政组织体制的解释
　　怀特认为行政组织体制上的分类是很困难的问题,而创设其标准又异常重要。他认为,行政制度一种最基本的区分,是自治范型与官僚范型两种。前者范式下,行政官吏多由民选任职,对选民直接负责,期限颇短,且没有再度被选的希望,也称为人民自治。在官僚范式下,一般属僚都由长官委任,属僚对长官负责,若官吏行为端正,即可继续在职,甚至终身在职。自治范式中,无阶级政治的意味,而在官僚范式中,金字塔化职权是其特质之一。怀特认为美国行政制度具有民治倾向,而欧洲大陆各国则是官僚阶级统治。
　　现代官僚制最为重要的切入点是其组织文化,即“官僚制精神”,怀特继承了韦伯的理论观点,认为它是建立在理性基础上的,并认为官僚行政组织是政府行政管理的主体,有效的行政管理来自有效的组织。官僚制能够稳定地运转,并且呈现出等级制的权力体系关系,也正是建立在理性基础之上的。官僚制的精神体现在:第一,秩序化价值。正当性的秩序,来自于法理型权威的命令得到遵从,不管这种权威的命令来自于统治者,还是以法律、规则以及契约形式出现;第二,官僚制是形式主义的非人格化统治,有着可预料的规则,注重形式的合理性。即在统治关系中行动方式倾向于手段和程序等方面,并尽可能地加以量化,从而使得行动本身以及对行动结束后的效果可以具体衡量;第三,官僚制体现了统治权和管理权相分离,行政人员与行政组织关系是自由契约关系,通过契约任命即自由选择、雇用官员,并支付报酬,这是现代官僚制的本质。从以上分析可知,官僚制精神是建立在理性精神支配下法治观念、契约观念和科学观念在官僚制组织中的体现。
　　(二)怀特对行政权力汇一的解释
　　怀特认为,对行政元首要给予适当的权力,以确定整个行政组织可以工作如一,而避免分裂为多数不相关联的活动。他认为,各种行政制度的真谛,可在以下原理中找到,即树立忠实有效及负责政府的形象,是在将一切重大权力集中于行政领袖身上,并设置直接受其监督的行政机构,以便有效实施其集中的权力。行政领袖可委任多数官吏,且不需同级政府立法机关的同意,其还能罢免官吏,而不受以往各种罢免权限的羁绊。此外,行政领袖可以凭借对各部门的改组,定期或不定期地召开会议,与各部门领导相磋商。
　　(三)怀特对人事管理的解释
　　怀特认为,人事管理,即“人类事务之管理,且其圆满之成功,必赖于对人员关系上,做极良之调整”,由此可以试验各种人才及行政首长的才能。
　　当时的人事管理已经演变为一种专业,其本身具有综合知识,致力于其中的杰出人物已组成“美国人事管理协会”。人事行政是任何组织中对人事关系的指导与协调,其目的在于以最低的努力与阻力,取得最大限度的产出,而且相当顾及工作人员的一般福利。
　　总之,怀特在当时官僚体制占据行政学统治地位的背景下,对西方行政学体系进行了比较完整的整合,并且提出了四点假设,即行政具有共性;行政学实践基础源于管理的基础;行政手段的科学化;行政成为现代政府各种问题的核心。这对行政学的发展起到了很大作用。
　　
　　三、当代西方政府改革中对官僚体制的批判性继承
　　
　　随着时代的发展以及行政学研究的不断深入,官僚制面临着种种困境与挑战,其效率和合法性受到严重影响。20世纪80年代以来,改革官僚制几乎成为各国公共行政改革的潮流。虽然各国改革的名称、性质、规模和途径有所不同,但是,他们都有一个大体相同的取向:这就是采用企业管理的理论方法,引入市场竞争机制,注重投入产出,提高行政效率和公共管理水平。
　　具体而言,美国的改革具有渐进性,一方面美国有牢固的官僚体制传统,另一方面也有管理主义的社会基础及其在地方政府的丰富实践。欧洲大陆国家都实行连续或不连续的渐进式的改革,这些国家深深根植于各自的行政文化和官僚制传统,其改革不打乱各行政机构的运作而只是使他们服从更严格的管理监控。
　　虽然西方国家公共行政改革运动已经历时多年,但是,从实践来看,这些国家以新公共管理主义为基础的改革,其效果并不理想;同时,改革过程中也暴露出许多问题。企业化造成了公共管理的失范和混乱,也将政策制定置于非常尴尬的境地。虽然私有化可以带来更大绩效,但也使公共行政的公共性特征丧失了。所以,有学者认为,近年来美国在政府与市场关系上的改革实践只是一种改良主义。西方国家对官僚制的改革,并不是要埋葬官僚制,而是要对其进行纠错,官僚制在发达国家的现实生活中仍是活生生的现实,而且具有顽强的生命力。
　　四、我国行政体制的理性选择
　　作为一个发展中国家,中国正经历着从传统社会向现代社会转型的历史性转变。如果按照现代官僚制的种种特征判断,中国社会依然处于官僚化的缺失状态。这主要表现在以下几点:
　　首先,组织结构设置的随意性。一方面是组织结构的非合理性。由于体制和权力的双重约束导致管理主体分化,破坏了行政的整体性和一致性要求,使行政体系缺乏统一性。机构的增设、撤并、隶属关系不是按有关组织规章进行科学的论证,而是以长官意志为转移,常常导致机构臃肿,职能交叉、职责不清。另一方面是官员行政行为的非理性。在政府与市场职能模糊的情况下,行政权力过分干预市场自由发展的领域,使市场难以自动发挥调节社会分配的功能。
　　其次,组织运行的非理性化和低效率化。主要表现在法规和制度的缺失及缺乏组织活动中的人格化倾向。理性官僚制中所有官员都要依法办事,任何人都不能超越法律的限度。然而,我国法制建设相对滞后,而且受传统行政文化的影响,一些官员法制观念比较淡薄,有法不依情况经常出现;家长制、拉关系、走后门等富有“人治”色彩的潜规则成为一些人的价值信条。社会上的一些权钱交易行为不但大肆践踏法律的尊严,而且严重破坏社会公正,增加社会交易成本,降低社会福利水平。
　　第三,组织中现代理性文化的匮乏。从历史的角度看,由于受两千多年封建社会的影响,我国整个社会现代理性精神相对不足,国民法制观念较为淡薄,家长制的思维方式根深蒂固,传统的行政文化对我国社会组织文化有着深刻的影响。
　　因此,超越官僚制是我国公共行政改革的方向。一方面是理论超越,另一方面是实践超越。就理论超越而言,主要超越西方行政学“正统时期”的官僚制理论。既要吸收这一时期官僚体制理论关于理性和效率的思想,又要摒弃官僚制中扼杀人性的方面。笔者认为,我国公共行政改革合理地借鉴和吸收西方官僚制的理性因素,应该成为当前公共行政改革的重要选择。同时,官僚体制理论的范式能够为当前公共行政改革进程中的诸多问题提供合理的解释和有力的说明。换言之,传承传统文化精神,根据当代中国的国情,站在新的历史高度,大胆超越西方官僚体制理论是我国公共行政改革的必由之路。就实践超越方面而言,一方面,要超越西方官僚制改革;另一方面,则是要超越中国传统官僚体制。
　　我们知道,现代官僚制是以民主制度作为其生态环境的,但是现代官僚制恰恰又是一个民主环境下的集权体制。也就是说,现代官僚制是民主与集权的并存,那么,我们能否把民主的精神贯穿到现代官僚制中来是我国目前需要做出很大努力的地方,它需要通过不断加强行政人员的民主精神建设,即通过建设社会主义行政文化,塑造社会主义行政人格来实现公共行政的民主化。只有这种行政人格,才能够确保行政人员在提供公共服务时具有高度的道德自觉。但我们必须认识到,服务行政模式的实现是一个渐进的而又相对漫长的过程。■
　　
　　参考文献
　　①伦纳德?怀特:《行政学概论》[M].上海:商务印书馆,1947
　　②丁煌:《西方行政学说史》[M].武汉:武汉大学出版社,2004
　　③盖伊?彼得斯:《官僚政治》[M].北京:中国人民大学出版社,2006
　　④马克斯?韦伯:《经济与社会(上)》[M].北京:商务印书馆,2004
　　⑤弗雷德里克森:《公共行政的精神》[M].北京:中国人民大学出版社,2009
　　⑥戴维?奥斯本:《改革政府:企业精神如何改革着公营部门》[M].上海:上海译文出版社,1996
　　⑦李金龙,《完善和超越官僚制:我国行政组织体制改革的理性选择》[J]. 《湖南大学学报》,2007(1)
　　(作者:张路、毕栋,均为安徽大学管理学院08级行政管理硕士研究生)
　　责编:姚少宝

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