税制结构与政府政策的相关性研究

　　税制结构变动对私人、个体和企业行为的影响,以往的学者研究较多,却忽视了税制结构对政府决策行为的研究。其实,对税收收入的顾虑是政府相关政策的制定和出台的重要考虑因素。我们先举一个因忽视税制结构的影响而付出沉重代价的例子,前苏联总统戈尔巴乔夫试图通过严格限制酒类的消费以较少酗酒行为,提高生产效率。一个意想不到的后果就是政府财政收入锐减。由于酒类的税率非常高,禁酒令的政策使得此类消费迅速下降,导致了戈尔巴乔夫政府的巨大财政赤字和随之而来的高速通货膨胀,由此引发的国家经济困难不能不说也是导致前苏联解体的一个重要导火索。下面,我们从一个全新的视角分析税制结构对政府政策的激励机制、逻辑与效应,而后我们会发现当前我们经济社会发展中的一些奇怪现象也变得很容易解释。
　　
　　一、税制结构对政策制定的影响力不容忽视
　　
　　
　　在以往的税收政策的研究中有一个隐含的假定,那就是无论选择什么福利函数,政府的开支和政策选择都是最优的。如果真是这样,相对于税制结构的变化而引发的任何政府行为的变化都没有边际福利效应。这很难说政府的分配决定是“最优的”,因为政府决策也是由政府官员代表广大选民做出的,而代理人本身就存在按自己利益规则行事的可能。虽然,选民会尽可能设计出一套激励方案来引导政府官员按公众利益行事。但是,这和所有的委托-代理问题一样,此类激励合约的有效性不好判断。
　　为政府官员设计一个激励合约的难度要远远大于为公司经理做的合约设计,因为除了利益,政府官员不可避免的都有自己的意识形态偏好。因此,在这里,激励问题不是仅仅限于对工作努力程度的引导。解雇一个政府官员的威慑,其有效性要比威慑解雇一个公司经理的效果差得多。因为选举不会频繁举行,通常也不在选民所能控制的范围之内,因此,选民要解雇政府官员的机率较小。另外,选民比公司董事会的成员获得的信息量更少。因为,每个选民比公司董事的风险责任要小,并且信息来源的渠道也要少。而对公司而言,董事会的董事们却是有这个能力,因为他们持有大量的股份,职业经理人因此有较强的动力去按照股东的利益行事。
　　实际上,选民也通常无权决定非选举官员的去留。在任何情况下,官员的替换都面临着一个潜在的成本问题,而且,我们无法保证新上任的官员就一定他们的前任做得更好。职务的提升可能是一个更有效地激励手段,但是选民代表显然没有权力,也没有动力去为那些按公众利益性的官员做出升职的决定。
　　如果政府官员面临着按公众利益行事的弱激励,那么无论采用什么标准,他们做出的财政分配政策是“最优”的假定前提也就不存在了。如果他们的财政分配政策随着税制结构的变动而发生变化,那么,我们在衡量税制结构变动所引致的总体福利水平时,分配政策变动所导致的福利变化也应该被考虑在内。同样,我们在设计最优税制结构时,政府政策行为的变化所蕴含的效率问题,也应该和对私人行为的效率分析一样的加以考虑。同样,如果忽视了既定税制下的政府行为,其后果也不堪设想。
　　政府官员面对财政收入激励的反应的一个最熟悉的例子就是“超速陷阱”(speed traps)和欲擒故纵。地方政府的职能部门都有很高积极性建立起严格的交通规则,并通过严厉的执行和罚款来获得超额的财政收入。还有一些税务当局和官员发现对偷税逃税的罚款收入要比正常收税高得多,还能获得一些私人的灰色收入,于是他们平时不再热心为企业服务,对企业的逃税行为也是睁一只眼闭一只眼,在积累到一定程度时,然后通过严厉的稽查和高额的罚款来获得更多的财政收入。尽管从当地或者税务当局的角度来看,或许还是不错的,因为大部分的罚款都是由非本地居民和关系不善的企业支付的,但是从全社会的角度来看,在这种情况下的财政收入激励程度可能过强了。
　　
　　二、税制结构影响政府政策制定的传导机制
　　
　　在公共选择理论背景的选举模式中,中位投票人投票决定一个财政支出方案的基本的办法就是基于他们所获得的净福利的考虑,即他们从额外的财政开支中所获得收益减去额外税收变动带来的损失。那么,税制结构的重新设计将影响到人们的净损益模式,同时也改变着中位投票人的身份以及他们对每一项公共活动的支出水平偏好。但是实际上,政府开支政策都很少直接为选民所控制,即便是议会也只能决定较大的政府开支科目上的总体水平。更为详细的开支科目决定权只能委托给官僚机构。详细的开支决定通常不仅要求掌握详尽的备选信息,还需要丰富的专门知识技术。无论是公众还是议会,都没有足够的能力做出这样的抉择,甚至他们也不能够准确判断所做出的决定是否正确。目前,将政府官员的报酬与他们政绩评价相结合的所有激励合同都似乎不是很有效,在现实中,也很少使用。
　　那么怎么将税制因素与政府官员的行为建立联系呢?我们借鉴以下Niskanen(1971)的设想,他假定预算都是通过官僚机构与立法机构之间的特定谈判形式而受到影响的。我们的出发点就是假定对官僚机构之预算约束的决定因素是政府可用的税收收入的总量。比如,一个给定比例的预算总量的增长也会导致每个官僚机构的预算同比例的增长。在一个基本的模型中,官员的个人政策偏好、来自各政党或利益集团的压力、财政激励等因素都发挥了重要作用。
　　下面我们的研究框架和目标就变得清晰了,既然税收制度或者税制结构是由立法机构来审议和决定的,那么政府就只能通过政策来调整经济结构,即影响既定税制结构下的税基大小,从而达到改变预算总量和支出约束。为了更好的理解这种关系,我们用几个案例来说明这种情况。
　　既定税制结构下政府的政策行为之形成过程
　　首先,为什么发展中国家和经济转型国家要限制产业竞争,保持大型国有企业的行业垄断地位。和发达国家不同,很多发展中国家(包括经济转型国家)的政府税收收入比较依赖大型制造企业(特别是国有企业)的所得税,在中央集权政治体制下的计划经济年代,政府的财政收入甚至依靠这些大型国有企业的利润上交。在这种税制结构下,政府就为了保证财政收入,就有激励去出台一些维护这些大企业垄断利润的政策,而不管这些政策是否损害了中小企业、工人或者消费者的利益。在中国,通过红头文件对大企业的行政性保护和对竞争型小企业的干扰的事情屡见不鲜。例如,国家对钢铁、石油、电讯、交通、金融等许多领域的竞争限制就是明显的证据。来自国家统计局的资料表明,我国2008年企业实现利润增长部分主要集中在石油、有色、交通设备制造、电力、电子等五个行业,这些行业利润的增加额占到整个工业企业利润增加额的80%以上。不难看出,利润主要集中在投资品生产企业,在增值税占大头且属于生产性增值税的条件下,加上这些行业的所得税收入,垄断性企业对税收收入的影响十分显著。
　　同样,为什么一些地方政府不愿意或者说没有积极性取缔那些负外部性强、污染高和消耗高的生产企业?原因在于它们是一些地方政府的主要财政收入来源,对这些企业的生存和发展,地方政府往往是私下容许和鼓励。在卷烟消费和污染排放企业上的高税率对其产生了一个反向激励,他们可能鼓励卷烟的消费和污染排放以便能够增加财政收入。至于针对烟草行业的高税率是否真的能够减少卷烟的消费还取决于由此产生的高价格的替代效应与政府仁慈的限制烟草消费政策(因为政府对香烟税收的依赖程度较大)产生的放纵效应之对比。所以,在上个世纪80年代到90年代,中国的中小卷烟厂几乎是遍地开花。
　　
　　三、如何提高税制结构对政策影响的正面激励效应

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