县域经济发展体制机制创新研究

　县域经济发展体制机制创新研究

　一、制约辽宁省县域经济发展的主要体制机制问题

　（一）县域经济管理体制不顺

　1.县域经济主管部门的机构设置与繁重、专业的县域经济管理职能不相适应。

　各级农办作为县域经济主管部门，一般与农委合署办公，存在缺乏经济管理经验和人才、缺少经济管理手段和权威等问题，不利于统筹协调县域经济发展工作，并且越到基层问题越突出。

　2.县域经济考核指标不尽合理。

　一是对 GDP、财政收入、固定资产投资等总量指标赋予权重过高，导致部分县（市）为追求排名人为调整或虚增数字。二是考核指标“一刀切”问题比较严重，对农业和生态为主的县（市）有失公平，也不利于树立科学发展的考核导向。

　（二）县域行政体制改革相对滞后

　1.现行的市管县体制制约改革发展。

　一是现行的省市县行政层级设置，增加了县级争取发展空间的行政成本，行政效率低下，影响发展速度。二是市对县的支持动力不足、能力不够。大部分市级财政困难，市级政府倾向于财权上移而事权下移、责任下移，缺乏发展县域经济的动力。

　2.扩权强县和省直管县试点工作趋于停滞。

　一是 15 个扩权强县试点后续政策断档。辽宁省扩权强县政策均出台于 2006 年，随着政策调整和普及，试点县的政策优势基本丧失。

　二是 2 个省直管县改革试点原地踏步。省直管县试点开展 5 年来，绥中县、昌图县试点内容仍局限于财政直管体制为主的经济社会管理职能的改革，没有向行政省直管县方向进行探索和突破，积累了一系列深层次的矛盾和问题：第一，“市管县”的干部管理体制制约省直管县改革效果；第二，垂直管理部门实行省市县 3 级管理体制，限制了直管县自主发展的空间；第三，在专项资金配套上，由原来的省、市、县三级财政配套变为省、县两级配套，给两县财政增加了较大负担；第四，国有税源企业独立核算、属地纳税问题没有解决，烟草、电信、电力、金融、保险等税源企业税收征管仍按照扩权改革前的规定执行；第五，省直管县试点省级协调和主管机构不明确，争取政策、推进改革难度大。

　（三）县域财税体制尚不完善

　1.省分县、市分县财政体制问题严重，县级财政困难问题突出。

　省、市政府是财政体制的制定者，不可避免的采取税收分成、财力上解和要求配套下移支出责任等方式，集中下级财力。在经济发达的县（市），随着县财政收入总量的增长和主体税收总量的增长，出现了县上解财力远远大于省对县返还的现象。在中央和省政府安排的农业专项、民生社保等农村社会事业建设任务中，比较普遍的采取了省市县分层配套的方式，并且逐年增项加码，加重了县级财政困难。

　2.县级财政收入虚高问题客观存在。

　一是省市下划收入造成县级财政收入“虚胖”。由于省市下划收入执行上解政策，所以收入下划政策仅仅从数字上壮大了县域经济总量，

　不形成县级可用财力。这种“虚胖”极易造成公众误解，误认为县财政“钱袋子”很鼓，应该承担更多的公共事务支出责任。二是个别县为追求“政绩”而虚增收入。县域经济考核评价指标公共财政预算收入的考核权重过大，容易导致县政府为追求排名而虚增收入。

　3.县财政支出管理机制有待于进一步创新。

　主要表现在转移支付制度不尽合理。一是结构不合理。近 10 年来省财政不断加大对县转移支付补助力度，但存在一般性补助比重小、增幅慢，专项性补助比重大、增幅快的问题。二是虚增财力。省将部分专项补助调整成一般性转移支付下达，但其实质仍限定用途和使用单位，对于县级统筹财力资金没有实际意义，真正的均衡性转移支付并没有增加。三是横向转移支付制度作用有待发挥。生态保护县，为保护生态环境限制了发展，由于缺乏合理、明确、稳定的地区间横向转移支付制度，经济损失和社会发展得不到合理补偿。

　二、深化辽宁省县域经济发展体制机制创新的对策建议

　笔者研究认为：第一，县域经济在辽宁省经济发展中占有重要地位、发挥了重要作用，必须坚定信心，继续加大发展力度。第二，发展好县域经济，省级要承担更多责任，县级要赋予更大自主权，做好全省的顶层设计对创新县域经济发展体制机制至关重要。第三，县域资源禀赋各异、发展阶段不同、发展任务多元，急需提高县域经济管理水平，实施分类指导、精细化管理。第四，县域经济发展体制机制问题核心是行政体制不顺，关键是财税体制不完善，协调推进行政和财税体制改革是深化体制机制创新的方向。基于以上认识，结合辽宁

　省实际和国内先进经验，笔者认为深化辽宁省县域经济发展体制机制创新的思路是：充分发挥区域优势、集团优势、体制优势，全面推进行政省直管县改革，深化财税、金融、管理体制等配套改革，构建县域经济发展“2 极 3 群”新格局，促进辽宁省县域实现有质量、有效益、可持续的经济发展和民生改善、生态文明、社会和谐进步。具体对策有 4 点：

　（一）构建县域经济发展“2 极 3 群”新格局

　根据辽宁省三大区域发展战略和《辽宁省主体功能区规划》总体布局，将辽宁省县域划分为“2 极 3 群”。2 极，即沈阳市及所属辽中县、新民县；大连市及所属瓦房店市、普兰店市、庄河市。3 群，即县域工业集群，包括海城市、东港市、凌海市、盖州市、大石桥市、辽阳市、灯塔市、大洼县、盘山县、调兵山市、铁岭县、兴城市、绥中县等 13 个县（市）；县域农业集群，包括法库县、康平县、台安县、北镇市、黑山县、义县、阜蒙县、彰武县、开原市、西丰县、昌图县、建平县、北票市等 13 个县（市）；县域生态集群，包括长海县、岫岩县、抚顺县、新宾县、清原县、本溪县、桓仁县、凤城市、宽甸县、凌源市、朝阳县、喀左县、建昌县等 13 个县（市）。针对“2 极 3 群”特点，实行差异化的行政、财税、金融、土地、管理等体制设计。

　（二）改革县域行政体制

　1.坚持“2 极”市管县体制，走全域城市化道路。

　一是“2 极”所属 5 个县（市）坚持行政市管县体制，实行省直管县财政管理体制改革，充分利用 2 个特大城市的辐射带动作用，大力开

　展强县扩权工作。二是借鉴大连市全域城市化建设思路，开展沈阳市全域城市化建设。在全域城市化背景下，实现分工协作和功能互补，促进产业转型升级，提升产业的整体竞争力，实现“2 极”更高水平的县域经济发展。

　2.有序推进“3 群”行政省直管县改革，逐步构建“14+39”体制。

　一是分步骤有序开展。按照“县域工业集群先行试点行政省直管县改革--县域农业、生态集群推开省直管县财政体制改革--"3 群"全面推开行政省直管县改革”路径开展行政省直管县改革。二是采取“3 个到位 3 个暂缓”，实施渐进式改革。即，试点县党委、政府和群众团体调整为由省直接管理，人大、政协、司法体制暂不调整。根据改革进度再适时进行调整，最终实现省对试点县的全面直管。三是创新干部管理体制。县（市）委书记、县（市）长由省委委托省委组织部管理，原则上不按副厅级配备；副县级领导由省委组织部管理；科级及以下干部由县委管理。原则上实行各县（市）干部交流提拔任用，鼓励跨群锻炼。四是合理调整省市县编制。鉴于省直管县改革后，省、县行政事务增多，市级相应减少的情况，合理调减市级编制和机构，将相关编制和人才向省、县充实。

　3.切实扩大行政省直管县自主权限。

　一是赋予试点县行使与地级市相同的经济社会管理权限，承担与管理权限相应的责任。除国家法律、法规有明确规定的以外，原由地级市审批或管理的经济社会管理事项均由试点县自行审批、管理；须经地级市审核、报省审批的，均由试点县直接报省审批。对国务院及

　国家有关部门规定须经地级市审核、审批的事项，采取委托或授权等方式予以下放。试点县的经济社会数据单独统计，直接向省对口上报，并抄送所在地级市，仍计入所在地级市总量。在制定省直各部门和所在市政府对接方案的基础上，编制公布放权目录。二是完善财政管理体制。实行试点县财政由省直接管理的体制。原由地级市承担的对试点县的各项配套资金，在过渡期内仍由地级市承担；国家和省新出台政策需要地级市对试点县配套的资金，由省财政和县财政各承担 50%。三是理顺条块关系。调整和完善省以下垂管部门的管理体制。工商、质监等省以下垂管部门设在试点县的管理机构调整为由试点县管理，业务上接受省局指导。国税、金融等中央垂管部门（单位）可根据省直管县体制改革的需要进行相应调整。四是推进配套改革。鼓励和支持试点县按照省直管县体制改革的要求，统筹协调推进事业单位分类改革和公共服务体制、文化体制、医疗卫生体制、行政审批制度等相关改革。

　4.建立“2 极 3 群”区域发展政策扶持体系。

　一是加大财政扶持力度。加大对县域农业集群、生态集群均衡性转移支付力度。加大对县域生态集群的补偿力度，建立地区间横向转移支付和援助机制。二是加大投资力度。各级财政安排“2 极 3 群”发展政府预算内专项投资，重点用于支持县域工业园区和县域农业集群、生态集群的发展。对农业集群和生态集群实施投资补贴政策的建设项目，适当提高补助或贴息比例。三是实行差别化的土地利用政策。适当扩大县域工业集群建设用地规模，控制县域农业集群建设用地规模，

　严禁县域生态集群改变生态用地用途。

　（三）完善县域财税体制

　1.完善财政转移支付制度。

　一是进一步优化转移支付结构。增加一般性转移支付比重和规模，加大省对下财力性转移转移支付，特别是均衡性转移支付和县级基本财力保障机制转移支付补助力度，并重点向民族地区、困难地区倾斜，逐步缩小地区间财力水平差异，加快推进全省基本公共服务均等化进程。二是进一步对财政专项转移支付进行清理、整合和规范。逐步减少专项转移支付规模，对能够“砍块”下达且适合市、县管理的专项资金，按因素法等“砍块”下达。适当下放项目审批权，省财政工作重点放在加强项目实施结果的考核上。

　2.建立县级基本财力保障资金稳定增长机制。

　逐年增加省对下县级基本财力保障机制转移支付资金规模，与中央财政对辽宁省此项转移支付补助一并下达各县区，用于支持县级政府增强基本财力保障能力、提高基本公共服务均等化水平。在县域失地农民社保、困难企业职工入社保、养老保险和医疗保险、新农合、学龄前教育等重要民生领域，省财政要进一步加大投入比例，切实减轻县级财政负担。

　3.加强县级财政收入质量管理。

　一是实事求是组织财政收入。重新核定收入基数，建立新的公共财政预算收入健康稳定增长机制，不断提高财政收入质量。二是在县级财政收入考核评价上，重点对收入结构进行考评（即考核共享税种、

　税收收入和非税收入占比），强化非税收入质量检查，对财政收入指标不排名、不纳入县域经济发展政绩考核范围。制定收入指标及增长率要尊重客观规律，因地制宜，确保财政收入真实、合法。

　4.进一步完善和创新支出管理机制。

　一是完善水源地生态保护区财政补偿机制。进一步加大省财政对水源涵养型生态功能区的财政转移支付。二是进一步扩大省财政“直拨到县”的专项资金范围，以保证县域享受的上级财政补助资金不被市级截留，实现及时有效使用。三是建立事权与支出责任相适应的财政分配制度，充分考虑公共事项的受益范围和管理效率，合理划分省、市、县支出责任，做到“不越位、不缺位、不错位”，全面核定各级财政支出范围。四是突出财政支出重点。除保证重大民生领域资金投入外，还要继续实施县域工业园区基础设施建设补贴政策；加大对昌图等产粮大县的财政奖励政策扶持力度，确保粮食安全；解放思想，大胆支持家庭农场、农民合作社发展。

　（四）强化县域经济管理体制

　1.做大做强各级农办。

　一是提格赋权。在不改变省农委、省农办合署办公体制下，将省农办职权明确为省委、省政府“三农”工作主管部门，赋予一定的县域人事经济财政社会管理职权，承担省委省政府对县（市）的综合考核任务。各级农办参照省设置加强农办建设。二是对应“3 群”建设，省农办建立相应指导组，加强县域经济管理力量。指导组通过抽调干部实行动态设置，根据指导任务的变化，从省直部门、市县政府和部门

　抽调直接从事相关行政工作的处级以上干部组成。实现“3 群”建设相关工作集体办公、集体决策，提高县域经济管理水平和效率。

　2.改革县域经济考核评价体系。

　实行分群分类考核，采取不同的考核指标体系和赋分权重综合评分，2 次排名。一是对于县域工业集群，实行工业化城镇化水平优先的绩效评价。综合评价经济增长、质量效益、吸纳人口、产业结构、资源消耗、环境保护、外来人口公共服务覆盖面以及耕地和基本农田保护等指标的评价。主要考核地区生产总值、财政收入占地区生产总值比重、非农产业就业比重、单位地区生产总值能耗和用水量、单位工业增加值能耗和取水量、二氧化碳排放强度、主要污染物排放总量控制率、“三废”处理率、大气和水体质量、吸纳外来人口规模等指标。“2 极”所属县（市）执行县域工业集群考核指标，参与排名。二是对于县域农业集群，实行农业发展优先的绩效评价。强化对农产品保障能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核农业综合生产能力、农民收入、农业灌溉用水有效利用系数等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。三是对于县域生态集群，实行生态保护优先的绩效评价，强化对提供生态产品能力的评价，弱化对工业化城镇化相关经济指标的评价，主要考核大气和水体质量、水土流失和荒漠化治理率、森林覆盖率、森林蓄积量、林地保有量、生物多样性等指标，不考核地区生产总值、投资、工业、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。四是实行 2 次排名。按照“3 群”分别排名，作为对县级党委、政府县域工作考核和主要领

　导任免的重要依据；44 个县（市）按照综合得分统一排名，作为落实县域经济发展工作奖惩政策的重要依据，促进县域经济全面竞相发展。

　作者：耿黎 朱长悦 单位：沈阳农业大学经济管理学院 辽宁省农村经济委员会

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