浅析社会组织建设与政府管理体制创新

　浅析社会组织建设与政府管理体制创新

　—— 以云南省为例

　摘要：伴随着社会经济的发展，各种类型的社会组织也在不断地成长，作为代表广大基层群众共同利益的组织形式，社会组织的健康发展有利于反映民众的心声。但由于我国政府在管理体制上职能转换的问题，使得社会组织的健康发展受到限制。本文以云南省社会组织发展为例，分析了政府管理体制存在的问题，并从摒弃固步自封，倡导解放思想；加强组织建设，承担社会职能；强化组织核心，发挥组织作用和借鉴西方检验，结合中国国情四个层面提出了对策建议。

　 关键词：社会组织；健康发展；云南省；政府；管理体制；创新

　目录 引言 ............................................................................................................................... 1 第一章 相关概念阐述和国内外研究综述 ................................................................. 1 （一）

　社会组织的定义....................................................................................... 1 （二）

　政府管理体制的含义............................................................................... 2 （三）

　关于社会组织建设与政府管理体制创新的国内外研究综述............... 2 第二章 社会组织建设与政府管理体制创新的理论阐述 ......................................... 3 （一）

　社会组织建设促进政府管理体制的创新............................................... 3 （二）

　政府管理体制的创新有利于社会组织建设........................................... 3 第三章 云南社会组织建设与政府管理体制创新的现状分析 ................................. 4 （一）

　云南社会组织建设与政府管理体制创新面临的挑战........................... 4 （二）

　阻碍云南社会组织建设与政府管理体制创新的影响因素................... 4 第四章 促进云南社会组织建设与政府管理体制创新的建议 ................................. 5 （一）

　摒弃固步自封，倡导解放思想............................................................... 5 （二）

　加强组织建设，承担社会职能............................................................... 5 （三）

　强化组织核心，发挥组织作用............................................................... 5 （四）

　借鉴西方检验，结合中国国情............................................................... 6 结语 ............................................................................................................................... 6 参考文献 ....................................................................................................................... 6

　 - 1 - 引言

　2018 年 9 月 11 日至 13 日，2018 年云南省民政厅社会组织能力建设培训示范项目培训班在丽江举行。来自云南省各州市民政部门和社会组织的 200 多人参与。家们通过集中授课、分组授课、互动答疑等教学方式，对政府向社会组织购买服务制度、社会组织党的建设、国家治理体系中的社会组织、社会组织评估、基金会项目运作与管理等知识，进行生动地讲解。据了解，近年来，党中央、国务院和省委、省政府高度重视社会组织建设工作。为构建政府管理与社会组织相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制，中央财政每年安排 2 亿元专项资金，用于支持社会组织参与社会服务。但是，当前社会组织面临着重大挑战，国家出台了多个政策法规，对社会组织登记管理、党建等提出了新的要求，尤其是正在征求意见的《社会组织登记管理条例》，对社会组织发起成立、注册资金、行动规范、开展活动等方面要求更加严格。

　第一章

　相关概念阐述和国内外研究综述 （一）

　社会组织的定义 自改革开放以来，我国在政府和企业之外出现了一种重要的组织形式，随 之而来的有关这种组织形式的研究也不断涌现。但对于社会组织的概念陈述，学术界争议不断。社会组织是公共关系的主体，它是公共关系的三大构成要素。人们为了有效地达到特定目标按照一定的宗旨、制度、系统建立起来的共同活动集体。它有清楚的界限、明确的目标，内部实行明确的分工并确立了旨在协调成员活动的正式关系结构，比如，政党、政府、企业、商店、工厂、公司、学校、医院等。关于社会组织的定义，孙伟林(2009)将社会组织定义为“由自然人、法人和其他组织为满足社会需要或部分社会成员需要而设立的非营利性组织，包括社会团体、民办非企业单位和基金会。[1]”王名(2010)则认为社会组织是指在政府与企业之外，向社会某个领域提供社会服务，并具有非营利性、非政府性、志愿公益性或互益性特点的组织机构[2]。本文所指的社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，它只是指人类的组织形式中的一部分，是在政府、市场之间发挥服务、沟通、公证、监督等作用的非政府组织、非营利组织自愿组织、公益组织和慈善组织等。

　 - 2 - （二）

　政府管理体制的含义 政府管理体制是通过政府的管理行为对社会经济进行调节的方式和过程。建立运行一套行之有效的适合中国实际的政府管理机制，对于确保政府管理职能的发挥、行政管理体系的建立、乃至整个国家经济、社会和文化的全面、协调可持续发展都具有十分重要的意义。政府是复杂的社会系统中的一个组织，在设计政府的行政模式时，应该把管理机制的构建作为重点来把握，这有助于政府提高行政效率，降低行政成本，为构建服务型政府创造机制基础。20 世纪七八十年代西方国家经历“新公共管理运动”后，普遍对各自国家进行了改革，从政府行政理念、管理机制、行政方式方法上进行了创新，形成了各有特色的“政府再造”模式。我国政府管理机制的构建，与西方发达国家“政府再造”模式有所不同。西方发达国家的“政府再造”模式注重的是从精神和行政伦理方面来重塑政府，而从突破了之前的专注机构人事改革而带来的膨胀等诸多困境。我国政府从成立之日起，就坚持着一个原则，就是自始至终为人民服务。

　（三）

　关于社会组织建设与政府管理体制创新的国内外研究综述

　 关于社会组织建设与政府管理机制的研究，国内外的学者们从不同的角度进行了阐述。在国内研究成果方面，文友华（2013）指出可从三方面着手促进社会组织良性发展:一是加强社会建设和社会管理理论研究,构建符合我国国情的相关理论观点和学术话语体系;二是破冰登记管理双重体制;三是推进社会组织管理立法[3]。徐勇(2014) 研究了服务型社会组织的建设，建议应坚持"政社分开、权责明确、依法自治"原则,着力推动各级政府部门向社会组织转移职能和购买公共服务,着力构建服务型社会组织的培育扶持政策体系,着力健全服务型社会组织的监督管理机制,不断提升服务型社会组织发展质量和参与社会服务管理的能力和水平[4]。汪春翔从和谐社会视角出发分析社会组织建设，认为在社会组织建设过程中要合理定位党、政府和社会组织角色，建构和谐互动关系的新型合作伙伴关系。社会组织建设要坚持有序发展、法治和自治原则。要强化社会组织建设的法律、制度、政策等各方面的支撑和保障[5]。20 世纪 70 年代以后，球范围内出现了一场＂结社革命＂，社会组织得到了空前的发展。美国莱斯特·萨拉蒙教授从结构和动作的角度对社会组织进行了论述，认为社会组织具五大特征：一是组织性；二是非政府性；三是非营利性；四是自治性；五是志愿性[6]。美国经济

　 - 3 - 学家伯顿·韦斯布罗德在市场失灵和政府失灵理论的基础分析了社会组织存在的原因及作用。

　第二章

　社会组织建设与政府管理体制创新的理论阐述 （一）

　社会组织建设促进政府管理体制的创新

　 社会组织是介于国家和市场之间的组织。社会组织具有经济发展功能，也有培育民主政治功能，它还能有效协调利益关系、促进利益平衡机制的形成[7]。社会组织建设促进政府管理体制的创新主要表现在以下三个方面：首先，社会组织贴近基层和沟通协调的功能缓和社会矛盾。社会组织来源于群众，具有广泛群众基础，能直接了解社会各阶层的不同需求，为组织成员的利益表达提供渠道，实现政府与社会成员的有效沟通，让社会组织参与社会管理，有助于增进政府与民众之间的互动和信任，减少对立情绪，化解社会矛盾，降低社会冲突。其次，社会组织能有效强化社会服务。社会组织所具有的宽容、互助和志愿精神，最能有效开展社会服务活动的群众性组织。通过社会组织，广泛吸纳动员，公众可以实现社会价值，帮助政府解决社会管理中的一些薄弱环节。最后，社会组织能弥补政府功能的不足。

　社会组织的公益性、互益性使之具有较大的空间。实现和完善政府与社会的职能分工，构建政府与社会关系的新模式不仅是当下社会发展的必然选择，也是社会管理体制创新的核心内容，以此不仅推动政府管理的归位，亦延伸了管理手臂。

　（二）

　政府管理体制的创新有利于社会组织建设

　政府管理体制的创新重点在于重新界定政府与市场及社会的关系，充分挥社会力量在管理社会事务中的作用。理清政府与社会的关系，就是按照十八大提出的建立政社分幵，权责明确，依法自治的现代社会组织体制。这意味着把政府行政管理与社会自我管理分幵，政府从社会组织中对其人事任免权、财政权管控中退出，给予社会组织发展的主动权，实现社会组织民间化。把握政府与社会的关系，重要的一点还在于明确政府与社会的边界。要坚决破除“全能型”政府的传统思维，建立有限政府，将政府的主要职能定位在服务、管理和引导上。现代社会发展表明，公共事务的治理需要多方力量的联合，单凭政府的力量己经不能解决纷繁复杂的社会事务。传统的以政府为一元主体的社会管理已经无法适应现

　 - 4 - 代社会管理的要求。现代社会，政府并不是唯一的公共管理主体，各种社会组织和民间机构只要得到公众的认可，也可以成为公共管理的主体。因此，政府在主导社会管理的同时，应重视社会组织的主体地位，强调公共管理主体的多元化，实现社会管理中政府与社会组织的合作共治、协同共赢[8]。

　第三章

　云南社会组织建设与政府管理体制创新的现状分析 （一）

　云南社会组织建设与政府管理体制创新面临的挑战

　 随着社会经济的发展和社会组织的发展壮大，我国社会管理体制正由社会管理不断代替过去长时间的社会管制。国家层面的法规政策对社会组织的正常发展有诸多限制，尤其是双重管理体制，已经严重阻碍了社会组织的健康发展。但云南省除了出台《云南省行业协会条例》，取消行业协会的业务主管部门，由民政部门直接登记外，其他的社会团体、民办非企业单位和基金会依然固守在现行的双重管理体制构架内。双重管理体制依然阻碍着云南省社会组织的发展。云南省社会组织管理过程中存在的挑战主要表现在目前的社会管理体制约束着社会组织的发展：首先，政府职能转变滞后，社会组织发展受到限制；社会组织登记门槛高；境外非政府组织的备案管理面临困难。

　（二）

　阻碍云南社会组织建设与政府管理体制创新的影响因素 阻碍云南省社会组织建设与政府管理体制创新的影响因素，首先体现在政府职能层面。随着政府管理体制从全能政府向“小政府、大社会”的管理格局转变，政府职能转移己成为共识，但是有的政府部门出于本部门利益考虑，不愿主动将相关的职能能转移出去，或者只将服务收益小的事项交由社会组织承担。在观念上对社会组织存在戒备，缺乏信任，害怕社会组织的发展对政府的权威带来挑战，不愿与社会组织进行合作共治，而对社会组织进行严格控制，使社会组织生存空间狭小。其次在社会组织的登记管理层面。社会组织由于受到双重管理体制的约束，在申请成立登记时，必须先找到相应的业务主管舉位进行登记，再到相关的民政管理机关进行登记。随着社会分工越来越细，社会组织涉及领域众多，使一些社会组织并不能够准确的划归到某一行业中，而作为业务主管单位的政府有关部门和政府授权的组织没有相应的行业划分，导致这类社会组织因找不到业务主管单位而无法登记。在境外非政府组织的管理上。云南被公认为是比较活跃的省

　 - 5 - 份，甚至一度被人称为“中国的摇篮”。由于云南多样化的自然和人文环境，很多国际非政府组织都把这里作为进入中国的起点[9]。境外非政府组织必须与境内社会组织幵展合作项目才能进行备案登记，这样一来，把一些有利于云南省发展的境外非政府组织和项目堵在门外，不利于境外非政府组织在云南充分发挥作用。

　第四章

　促进云南社会组织建设与政府管理体制创新的建议 （一）

　摒弃固步自封，倡导解放思想

　 政府要明确自身与社会组织在社会建设进程中应该是一种基于平等地位的互信、协作的伙伴关系。考虑到我国国家社会关系有别于西方的政治文化背景和历史传统，政府有必要在设立完善鼓励培育社会组织发展的法规政策方面采取更多主动措施，同时合理地调配部分公共财政、人力资源投入对社会组织发展的扶持中，遵循社会发展和社会组织成长的规律[10]。同时，政府应当始终明确社会组织发展的最终力量源泉在于社会自治，避免社会组织及其管理机构的发展为官僚机构膨胀提供新的增长点，注意杜绝政府与社会组织互动过程中出现的权力寻租等腐败现象，致力于扶持协作而不是渗透控制后者，惟其如此，才能防止政府与社会组织在泛行政化的道路上双双迷失。

　（二）

　加强组织建设，承担社会职能

　 在得到外部认同支持的前提下，我国社会组织也必须在提升自身建设水平方面投入更多精力，特别是要下决心建立符合经济、效率、效益、公平原则的内部人事、财政、组织管理监督机制，并探讨借鉴国外经验建立社会组织行业或区域内资源整合和相互协调组织机制的可能性。从践行保持社会组织的开放性、透明性、民主性特征入手，通过自律管理的强化和行动方式的合理规范，树立我国社会组织的良好形象，从根本上改变社会组织被部分政府管理人员和民众视为政府潜在挑战者和麻烦制造者的传统观念，以胜于雄辩的事实证明我国社会完全具备实现自我管理、自我服务的能力。

　（三）

　强化组织核心，发挥组织作用

　应当把握社会组织的核心作用，保证其与政治经济改革充分协调适应。社会组织的发展有赖于各项政治经济改革的推进，同时也反作用于后者。无论在民主法治建设还是在社会管理领域中，对社会组织参与因素的准确评估与引导都应

　 - 6 - 该被纳入发展规划当中。其中，尤其应当注意的是，针对我国公民社会发展先天不足的劣势，社会组织作为公民个体利益表达和价值聚合的平台，通过积极地参与同政府、市场、社会组织间的互动协调，将有利于培养其成员参与政治、政策和经济过程的主动性及相关能力。

　（四）

　借鉴西方检验，结合中国国情 应当在借鉴西方经验教训的基础上，努力探索一条适应我国国情与发展需要的社会建设新路。作为社会建设整体事业的一个有机组成部分，云南社会组织的发展完全可以借鉴西方相关的理论和实践经验，当然，这需要建立在全面客观地理解西方经验的基础上。换而言之，西方正反两方面的经验训和西方内部的差异性都不应被忽视，同时，从比较发现规律异同过程中有所收获才是学习借鉴的最终目的。

　结语 本文由 2018 年云南省民政厅社会组织能力建设培训示范项目引入，首先分析了社会组织建设和政府管理体制创新的相关概念和国内外研究综述。接下来，重点对社会组织建设和政府管理体制创新的理论进行了阐述，即社会组织建设促进政府管理体制创新，反过来，政府管理体制创新有利于社会组织建设。然后以云南省为例，分析了其在社会组织建设与政府管理体制创新面临的挑战及其原因。最后从摒弃固步自封，倡导解放思想；加强组织建设，承担社会职能；强化组织核心，发挥组织作用和借鉴西方检验，结合中国国情四个层面提出了对策建议。

　参考文献 [1]孙伟林. 社会组织管理[M]. 中国社会出版社, 2009. [2]王名.社会组织概论[M].北京:中国社会出版社,2010. [3]文友华.我国社会组织建设与管理机制研究[J].新疆社会科学,2013(3):99-102. [4]徐勇.加强服务型社会组织建设的研究[J].中共南昌市委党校学报,2014(2):54-57. [5]和谐社会视域下社会组织建设研究[D]. 江西师范大学, 2013. [6]莱斯特·萨拉蒙.全球公民社会:非营利部门国际指数[M]. 北京:北京大学出版社,2007. [7]刀剑.加强社会组织建设 推动社会管理体制创新[J].科教导刊,2012(17):94-94.

　 - 7 - [8]张勤.中国公民社会组织发展研究[M]. 北京:人民出版社,2008. [9]王妮丽. 项目合作:国际非政府组织在中国——基于云南的调查[J]. 消费导刊, 2008(1):15-16. [10]韩冬雪. 社会组织建设与社会管理体制创新[J]. 新视野, 2013(2):21-23.

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