行政机关负责人出庭应诉制度法治意义解读

　行政机关负责人出庭应诉制度的法治意义解读

　作为党的十八届四中全会之后国家立法机关所进行的首次重大修法活动，《行政诉讼法》的修改备受社会各界关注。总体而言，全国人大常委会最终通过的修正案体现了浓郁的本土特色和实践智慧，将一些经长期司法实践检验行之有效的审判经验上升为国家法律的强制性规定，有望进一步推动中国本土行政审判模式的生成。新《行政诉讼法》总则篇中有关“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定就是其中的一大亮点，体现出修法者在解决行政审判难问题上的中国智慧，具有相当重要的宣示意义，有必要在法治国家的语境中加以深入解读。

　一、缘起：从边缘走向中心的行政机关负责人出庭应诉制度

　相比较行政诉讼立法目的调整、受案范围扩大、原告资格放宽、行政法院设立、裁判方式完善、公益诉讼建构、审理程序优化等“高大上”的修法议题而言，行政机关负责人出庭应诉实在是一个极不起眼的边缘性制度。无论从修改前的《行政诉讼法》的立法规定还是行政诉讼法学的理论研究来看，都缺乏应有的关注。但是，最近几年，这一制度却在行政审判实践中“异军突起”，受到了行政审判实务部门的广泛推崇。特别是在江苏“海安”样本的引领之下，全国各地纷纷以规范性文件形式加以确定，使其逐渐成为行政审判制度变革的新宠，并被誉为“执政为民的试金石”、“法治政府建设的风向标”、“社会矛盾化解的大智慧”和“政府自身建设的好抓手”。

　不过，在《行政诉讼法》的修改过程中，行政机关负责人出庭应诉制度的规定却出现了戏剧性变化。在草案“一审稿”中，“被诉行政机关应当依法应诉”作为与“行政机关不得干预、阻碍人民法院受理行政案件”相并列的词句，一起写入总则之中，至于行政机关负责人是否应当出庭应诉则并未涉及。在草案“二审稿”中，二者已经被拆分，其中，第 3 条第 3 款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，也可以委托相应的工作人员出庭。”在草案三审之前的学术讨论中，很多学者对二审稿的这一规定表示质疑，认为强行要求行政机关负责人亲自出庭应诉有违基本的诉讼法原理和行政组织法原理，既不利于行政机关合理安排自身活动，也不利于行政案件的处理，写上去完全属于“好看不中用”的摆设。但在草案三审的过程中，全国人大常委会很多委员则对该款规定寄予厚望，甚至认为需要辅以更加严厉的措辞和要求迫使行政机关负责人认真对待出庭应诉，以避免该款规定的虚化。在最终通过的修正案中，行政机关负责人出庭应诉制度实际上被表述为两个条款：一是总则篇中第 3 条第 3 款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”二是第七章中第 66 条第 2 款规定：“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”这种结构安排有助于增强行政机关负责人出庭应诉的实效，努力实现行政诉讼制度“解决行政争议”的预设目标。

　行政机关负责人出庭应诉从一个微不足道的具体诉讼机制上升为举足轻重的基本诉讼制度，个中因缘值得深究。笔者认为，修法者对行政机关负责人出庭应诉制度的垂青主要基于三个方面的考虑：第一，这一制度体现了“地方首创、自下而上”的生长路径。行政机关负责人出庭应诉制度始于我国局部地区的创新，逐步得到推广，并获得最高人民法院的认可。在《行政诉讼法》的修改过程中，其制度价值不断被接受，已经成为呼之欲出的基本诉讼制度。从行政机关负责人出庭应诉

　制度的演进轨迹上看，它体现了我国行政审判制度变迁的另一种图景，值得加以进一步的理论提炼。第二，这一制度彰显出“中国智慧、本土经验”的理论气质。如何破解行政审判难的问题，行政法理论界先后提出过多种思路。行政机关负责人出庭应诉之所以能够受到青睐，缘于其自身表现出的“本土智慧”——“老大难，老大重视就不难”。只有将行政机关负责人逼上法庭，才能使其真正掌握所在机关的具体行政执法信息，进而为行政争议化解和执法过错追究奠定基础。第三，这一制度传递出“见微知著、模式转型”的变革信号。《行政诉讼法》实施二十多年来，遭遇到重大的挫折，“行动中”的《行政诉讼法》与“文本上”的《行政诉讼法》之间渐行渐远;包括行政机关负责人出庭应诉制度、司法建议制度在内的诸多微观制度的创新孕育着行政审判模式转型的契机，一种新的以开放合作为特质的行政审判模式依稀形成。从某种意义上说，行政机关负责人出庭应诉制度的高调写入，与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》有关“坚持从中国实际出发”的法治建构原则是完全契合的。

　二、解读：行政机关负责人出庭应诉制度的价值意蕴

　一般来说，一部法律的总则篇内容主要涉及立法目的、适用范围、基本原则等重要事项。作为《行政诉讼法》总则篇中的唯一新增条款，行政机关负责人出庭应诉制度具有重要的宣示价值和引领作用，对切实化解行政审判难问题、重塑司法公信力有望取得明显成效。在全面深化改革和推进依法治国的时代背景下，行政机关负责人出庭应诉制度具有重要的价值意蕴。

　首先，行政机关负责人出庭应诉有助于领导干部法治思维的锤炼。党的十八大报告明确提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。领导干部法治思维的形成既可以通过外在的法制宣传和考核，也可以通过内在的亲身实践。实践证明，行政机关负责人亲自出庭应诉、在法庭上与原告面对面地展开论辩，比多次被动学法更有成效。推广行政机关负责人出庭应诉制度，就是培养领导干部“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”的良好习惯。换言之，领导干部法治思维的形成需要借助一定的“虚招”，但更需要采取特殊的“实招”。例如，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在加强法治工作队伍建设部分，就提出了“把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来”、“把法治建设成效纳入政绩考核指标体系”、“相同条件下优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”等诸项硬性要求。很显然，把行政机关负责人“逼上”法庭就是塑造法治思维“万里长征”的第一步，能够迅速调动行政机关负责人学法、知法、懂法、用法的积极性。

　其次，行政机关负责人出庭应诉有助于行政争议的实质性化解。在社会转型的时代背景下，面对行政争议大量涌现、社会和谐遭受挑战的新形势，行政审判必须直面社会生活，逐渐形成以行政争议实质性解决为导向的司法政策。一般认为，行政纠纷实质性化解具有三层含义：一是行政案件已经裁决终结;二是当事人之间的矛盾真正地得以解决，没有留下后遗症;三是通过行政案件的审理，明晰了此类案件的处理界限，行政机关和社会成员能够自觉根据法院的判决调整自身行为。作为庞大行政资源的掌控者、行政争议预防的责任者和被诉行政行为的知情者，行政机关负责人亲自出庭应诉展现了行政机关放下身段寻求问题解决的诚意，从而为行政争议的实质性化解提供了可能。鉴于我国目前行政案件上诉率、申诉率居高不下的现状，必须大力推行行政机关负责人出庭应诉制度，使更多的行政争议能够在官与民的直接交锋中得到妥善化解，尽可能降低行政相对人维权的成本并节约有限的司法资源。

　 最后，行政机关负责人出庭应诉有助于形成社会共识凝练的制度平台。“民告官不见官”、“法官审案不见官”是长期困扰行政审判工作的难题。尽管外在原因和内在心态复杂，但被诉行政机关负责人的“不在场”多少还是透露出权力机关的傲慢姿态。当民众将行政争议提交法院寻求解决时，至少表明其对体制内的正式权利救济方式依旧保有认同。如果行政机关的负责人不亲自出庭应诉，原告就难免对“诉权平等”、“程序公正”的诉讼理念产生怀疑，更无法将自己的遭遇、诉求乃至怨气直接传递给行政机关负责人，其与行政机关之间的心结就难以真正解开。长此以往，民众与行政机关之间的裂痕就无法得到弥合，社会戾气极易扩散。因此，大力推行行政机关负责人亲自出庭应诉，就能够真正体现官与民之间形式意义上的平等，使行政诉讼制度真正成为官与民之间共同上演的“擂台戏”。通过原告与被告之间的公开论辩和理性交锋，不仅能够有效缓解原告心中的怨气，而且还能展示行政机关作出相应行政行为的真实考量，进而寻求行政争议和解的可能。同时，行政机关负责人出庭应诉也彰显出对司法机关的尊重，能够在法院的主导下就行政争议的解决达成广泛的共识。相比较无序的街头抗争和信访维权而言，法庭论辩更能凸显行政争议化解的公正性，进而成为弥合官民裂痕、凝练社会共识的制度平台。

　三、展望：行政机关负责人出庭应诉制度的配套机制

　法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。被寄予厚望的行政机关负责人出庭应诉制度能否达到预期的目标，不仅考验着新《行政诉讼法》的实效，而且还决定着行政审判困境能否摆脱。因此，在《行政诉讼法》修改正式施行前后，最高人民法院还可以就行政机关负责人出庭应诉制度具体运作的配套机制作出专门规定。笔者认为，如下三项机制对于行政机关负责人出庭应诉制度的有效实施是不可或缺的。

　第一，行政机关负责人“不能出庭”司法裁量机制。《行政诉讼法》修改虽然确立了“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的原则，但又肯定了“不能出庭的”例外情形。问题在于，究竟何种情形属于“不能出庭”的例外?应当由哪个机关判断“不能出庭”?很显然，行政诉讼法对此预留了充分的解释适用空间，最高人民法院当理直气壮地就此作出相应的细则性规定，以防止原则性规定被架空。在行政机关负责人出庭应诉制度的运行过程中，人民法院应当持有“哪些案件必须由行政机关负责人出庭应诉”的裁量自由。原因在于，人民法院是法律问题、诉讼问题的处理专家，行政相对人将行政争议诉至法院时，人民法院在第一时间即获得了案件严重与否、紧迫与否以及难易程度等基础性信息。当人民法院经过审慎裁量决定行政机关负责人应该出庭应诉时，可以写出高水平的司法建议及时发送行政机关，真正说服行政机关负责人自觉落实出庭应诉的规定。此外，“被诉行政机关负责人”、“行政机关相应的工作人员”等概念也应该有较为清晰的内涵，如到底是指行政机关最高负责人还是分管负责人?是具体的行政执法人员还是负责法规工作的人员?为了确保这一条款设置目的的实现，需要对行政机关负责人不能出庭、委托工作人员出庭的情形和理由进一步作出明确规定，防止行政机关负责人无正当理由任意委托工作人员出庭而自己不出庭，进而导致“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”的规定形同虚设。

　第二，行政机关负责人庭审表现主审法官评价机制。行政机关负责人出庭之后是否“出声”、出声之后是否“出彩”,不仅决定着行政诉讼个案庭审的实际效果，而且也决定着行政机关负责人出庭应诉制度的命运。从以往各地的司法实践来看，有的行政机关负责人虽然亲自出庭了，但很多时候要么一言不发，要么发言不得要领，使出庭应诉沦为一种摆设。对于当下某些脱离讲话稿就无法讲

　话的行政机关负责人而言，在法庭上直接与原告方展开激烈论辩确实具有很大的挑战性。为了进一步倒逼行政机关负责人提前做好充分应对准备、提高庭审效率，有必要赋予主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价机制。在这方面，“海安样本”中“承办法官对行政机关负责人出庭应诉百分评定”的有益经验就值得推广。主审法官对行政机关负责人庭审表现的评价结果，可以通过司法建议或公函等形式发送行政机关，以便行政机关及其负责人全面了解出庭表现的客观效果，不断提升出庭应诉能力。

　第三，行政机关负责人出庭率与庭审表现公开机制。仔细研读《行政诉讼法》修改的内容，不难发现很多规定都是以“权力之恶”为预设前提的，包括行政机关负责人出庭应诉在内的规定确有矫枉过正之嫌。如今，随着修正案即将正式施行，这些饱含修法者智慧的规定无疑应当逐一得到落实。从新《行政诉讼法》第 66 条第 2 款及第 96 条的规定来看，“公之于众”已经成为有效制约行政权行使的“杀手锏”。为此，最高人民法院完全可以秉承这一思路，并将既往行政审判实践中的做法加以明文化，建立严格的行政机关负责人出庭率与庭审表现公开机制，倒逼行政机关配合人民法院切实做好行政审判工作，回应公众对司法权威的期待。具体来说，人民法院既可以通过行政审判白皮书、法院工作报告等媒介向社会公布行政机关负责人出庭应诉率，以引入舆论压力的公开排名方式促使行政机关负责人实现从“要我出庭”到“我要出庭”的转变，也可以通过司法与行政联席会议、人大常委会专题汇报会等渠道向人大、政府通报所有出庭行政机关负责人的庭审表现，以此作为法治政府建设的重要考核指标，促使行政机关负责人实现从“出庭为交差”到“出庭为公务”的转变。通过这些努力，行政机关负责人出庭应诉有望实现常态化的运作，进而为行政审判制度纠纷解决功能的激活提供支撑。

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