XX,市建立健全“公调对接”工作机制情况调研报告

　XX 市建立健全“ 公调对接” 工作机制 情况调研报告 健全“公调对接”工作机制，推动人民调解与行政执法对接互动、行政资源与社会资源优化整合、调解疏导与司法救济相互补充，是对“枫桥经验”的创新与发展，是推动社会治理体系现代化的有力举措。笔者立足 XX 社会治理和矛盾纠纷多元化解工作实际，紧扣中央、省委、市委对新形势下推进社会治理工作的新任务和新要求，进行了深入调查研究，提出建议和思考。

　一、推进“公调对接”的总体思路 （一）“ 公调对接” 基本内容解读。“公调对接”,公安机关对接报的职责范围以内的矛盾纠纷及时受理调处；对非职责范围内的矛盾纠纷，通过一定程序、手续，及时分流移交到司法、交通、卫生、人社等有调解职能的机构进行调处，确保矛盾纠纷调处的及时性、合法性和有效性。“公调对接”包含 4 个层次的内容：一是深化社会基层治理的层次。依靠基

　层党委政府，调动基层组织和群众力量，推进基层善治，避免和减少纠纷的发生。二是及时调和矛盾纠纷的层次。构筑科学合理的解纷防线，促进纠纷通过前端防线有效解决和过滤。三是减少纠纷进入执法的层次。通过完善“公调对接”程序，引导适宜通过调解方式解决的纠纷在执法前向调解机构分流。四是执法解纷的层次。构建一个梯度性的案源治理机制，将矛盾纠纷化解工作贯穿到执法办案的全过程、全领域，有效减少“衍生案件”。

　（二）推进“ 公调对接” 的必要性。“公调对接”，是推进国家社会治理体系和治理能力现代化的一项重要举措。第一，从公安自身需求上看。一方面，当前各类案件高位运行态势并未得到根本改变，从源头上预防和减少矛盾纠纷，是公安解决人案矛盾的治本之策。另一方面，案件的高位运行可能导致执法办案的质效得不到保障，纠纷不能实质性化解。同时，基于工作职能考量，公安也应通过有效的裁判来引领社会风尚，引导正确价值导向。第二，从尊重传统的接续性上看。与走刚性的司法诉讼程序相比，通过调解、公证、仲裁等非诉纠纷解纷方式更加柔性，符合中国传统文化中的“厌诉”传统，有利于避免“一场官司十年仇”。第三，从社会治理全局来看。“枫桥经验”是党领导人民创造的一套行之有效的社会治理方案，是推动社会治理方式和治理能力提升的重要手段，“公调对接”是新时代下对“枫桥经验”的坚持和传承，是

　深化司法体制和社会体制改革的应有之义，对推动基层社会治理的创新发展有重要作用。

　（三）推进“ 公调对接”。

　的基本理念。一是坚持共治共赢，实现“公调对接”的联建共享。“公调对接”侧重于不同主体的相互作用或联合行动，使矛盾纠纷的利益冲突得以调和，事关社会方方面面，不仅公安、司法、综治等部门要参与，更要发动社会各阶层、各群体共同参与，通过共建、共推，实现纠纷共治、效果共赢的目标。二是坚持全域全程，实现“公调对接”的全域覆盖。要将“公调对接”贯穿到矛盾纠纷多元化解工作的全过程，必须从横、纵两个方向入手。从横向上，要将公安与司法行政、交通运输、自然资源、扶贫移民、农业农村等单位联系起来，实现“横向到边”；从纵向上，要将“公调对接”工作向县（区）、乡镇（街道）、村（社区）延伸，实现“纵向到底”。三是坚持多点多极，实现“公调对接”的多元发展。公共事务的管理应该是多元主体参与、多方责任共担、多种机制共振、多样资源整合的过程，因此，广泛动员多方社会主体参与，共同承担治理责任，分担治理风险，是“公调对接”的应有之义。同时，要打造多元化方法体系，坚持预防措施、解纷措施和修复措施并重，诉讼方式与非诉讼方式结合，政策工具和社会工具兼顾，线下实体平台与线上网络平台共融，将多方主体和多元手段结合起来，是推进“公调对接”的主要方式。

　二、“公调对接”需要理清的几种关系 （一 ）“ 公调对接” 与“ 枫桥经验” 的关系。首先，“公调对接”继承了“枫桥经验”的基本精神。“矛盾就地化解”是“枫桥经验”的目标追求，也是“公调对接”的目标追求；“发动和依靠群众”是“枫桥经验”的纠纷解决方式，也是“公调对接”注重的纠纷解决方式，且两者的远景目标都在于引领基层治理。因此，“公调对接”是对“枫桥经验”的坚持和传承。其次，“公调对接”扩展了“枫桥经验”的纠纷化解链条。“枫桥经验”侧重于纠纷产生后如何有效化解，而“公调对接”坚持全程全域治理，不仅关注纠纷产生后的化解，还关注纠纷产生前的源头防范，并通过提升群众对纠纷的自我防范意识，进而将纠纷防范于未然。第三，“公调对接”延伸了“枫桥经验”的纠纷化解领域。就纠纷化解而言，一直存在内外两个方面的问题。内部问题处理不好，会影响外部纠纷的化解，因此对纠纷的治理应做到内外兼顾。“枫桥经验”侧重于纠纷的外部化解，而“公调对接”则已经涵盖进入执法程序的各个阶段，既要求公安内部各部门齐心协力、共同参与，也要求公安之外各部门的多元共治，推动对纠纷的内外协调治理。

　（二）“ 公调对接” 与社会治理的关系。首先，“公调对接”是社会治理体系不可或缺的部分。社会治理涉及领域众多，应当是一个完备的体系，需要把系统治理、依法治理、综合

　治理、源头治理结合起来，法治化是推进新时代社会治理工作的主要着力点，而“公调对接”是推动社会治理法治化的重要抓手。通过“公调对接”，可以实现解决表层矛盾向解决深层次问题转变，如通过类案的预防推动决策与执法的规范，通过个案的解决来普及权利义务的法律边界，通过刚柔并济的多元化机制及时修复受损的社会关系等等。其次，“公调对接”是构建新时代社会治理格局的重要内容。习近平总书记指出，“要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体系，打造共建共治共享的社会治理格局”。“公调对接”是将矛盾化解工作纳入法治化轨道解决的重要途径，也是促进社会善治的重要途径；“公调对接”坚持把非诉方式挺在解纷工作的前面，充分体现了系统治理、依法治理、综合治理、源头治理有机结合，自治、法治、德治三治融合的治理思路。

　（三）“ 公调对接” 与司法改革的关系。首先，“公调对接”是司法体制改革的必然选择。通过“公调对接”，构建以法律法规为准绳的规则体系，将法治精神、法治理念贯穿于矛盾化解各个环节，突出矛盾化解在规范社会行为、引领社会风尚中的重要作用，让人民群众明白法律保护什么、制裁什么，让每一个人都自觉履行法定义务、社会职责，为经济社会稳定发展营造良好法治环境。其次，“公调对接”是破解司法改革难题的重要途径。随着司法体制综合配套改革的深化，

　相关问题不断涌现，如配套制度不健全、运行机制需要调整、操作规范需要细化等等。通过“公调对接”，有效整合社会资源和民间智慧，从源头上预防和减少涉法涉诉矛盾纠纷，以诉讼外的调解、仲裁、行政裁决等司法解纷替代方案为当事人提供更加多元的选择，以柔性方式缓和刚性的诉讼程序和法律裁判带来的冲击，在整个社会层面降低纠纷解决的成本和风险，实现缓解案多人少矛盾，节约司法资源，促进社会和谐的多赢效果。

　三、XX 市对“公调对接”的探索实践 （一）突出一盘棋理念，形成多元共治大格局。将“公调对接”工作作为党政主抓的民心工程和基础工程扎实推进。一是突出目标导向抓推进。以前置防线、前瞻治理、前端控制、前期处置为着眼点，牢固树立运用法治思维和法治方式化解矛盾、维护稳定的理念，确立“调解优先、能调则调、多调少罚”的原则，按照“试点先行、以点带面、整体推进、打造品牌”总体思路，迅速形成“政法牵头，综治、公安、司法、财政、人社参与，市、县（区）条块联动”工作格局，市、县（区）分别成立专门领导小组，推动“公调对接”提速加码。二是突出责任导向抓落实。市委市政府将“公调对接”工作纳入年度保证目标和绩效考核范围，并列入市委市政府重点工作联席会内容每月研究督办，推动责任落实、措施落地。市

　委书记、市长提出“隐患排查常态化、整改落实常态化、督促检查常态化”要求，推动社会治理从末端处置向源头防范、从被动维稳向主动维稳、从事后应急向常态化解的根本转变，统一全市思想认识。市委政法委将其纳入综治和平安建设要点，加强协调指导，严格督导检查，逗硬落实综治领导责任制，做到责任明确、协调联动、推进高效。公安、司法行政部门切实履行主体责任，将“公调对接”机制建设与创新群众工作方法结合起来，健全人民群众利益协调、诉求表达、权益保障机制，强化预警预测预防，严防矛盾上交、问题上行、风险外溢。各地各部门上下联动、齐抓共管，确保“公调对接”工作有力有序推进。三是突出专业化导向抓保障。配备一支专业化较高、稳定性较强的调解队伍，是“公调对接”有效开展的前提和保证。各级政府统筹解决派驻人民调解员所需经费，按照每人每年 X 万元的标准保障驻所人民调解员工资待遇，统一“五险一金”等基本福利，根据案件难易程度发放个案补贴，并对成功调解的重大复杂矛盾纠纷实行“一事一奖”，充分调动调解员队伍的主观能动性和工作积极性，增强了他们的归属感和荣誉感，从根本上促进了调解员队伍的专职化、专业化。依照“本地、就近”的思路，注重从“五老”、新乡贤、网格员、“红袖套”、平安志愿者中推选和聘用驻所人民调解员，并经考核、注册、培训后持证上岗，与派出所值班组捆绑运行，24 小时随班作业，确保驻所调解工作无缝联勤。目

　前全市共配备专家人才库成员 X 名、专职调解员 X 人、兼职调解员 X 人。

　（二）突出规范化要求，实现工作运行大联动。对“公调对接”进行全流程推演，出台一系列具有指导性、规范性、操作性的文件，并严格督促实施落实。一是统一组织管理建架构。理顺“公调对接”组织管理机制，建立“财政保障、联合招录、司法培训、公安管理”基本架构，各级政府按照属地管理、分级负担原则提供经费保障，司法行政机关会同公安机关联合招录派驻人民调解员，司法行政机关负责对驻所人民调解室的工作指导以及调解员的教育培训和考核奖惩，公安机关负责对派驻人民调解员的日常管理和工作实绩记录，检察院、法院负责对调解案件的法律监督、重大调解案件司法确认等工作。制发驻公安派出所调解工作室《规范化建设办法》《人民调解员管理办法》和《专家参与驻公安派出所人民调解室调解流程》，规范人民调解室的内部设置和形象展示，树立严谨规范、高效务实的“公调对接”形象。二是统一工作模式促联动。明确联动调处范围，除属于非警务警情的民间纠纷外，在法律法规框架内，把适用调解的治安案件、刑事和解案件纳入进来，最大限度化解社会矛盾、防止减少“民转刑”案件、提升社会效果。完善联动调处流程，把 110接处警与人民调解衔接、公安派出所接处警与派驻人民调解员衔接两种形式作为重点和关键，规范和统一联动调解的委

　托移交程序以及办理工作流程，建立派驻人民调解员白天坐班、夜晚响应值守制度，确保联动调处职责明晰、对接畅通。建立联动调处评价体系，实行跟踪回访，定期回访矛盾纠纷当事人，并把当事人反馈情况纳入公安综合评价系统，客观评价调解员和接处警民警工作效果。三是统一工作规范抓长效。坚持边建设、边运行、边总结，探索建立长效管用的制度机制。统一制发联席会议、定期排查、信息反馈、跟踪回访、考核评价、问责追责等制度规范，统一印制《业务文书格式》，构建从接到群众报警诉求、开展工作联动对接、稳控化解矛盾问题，到督促执行调解协议全过程的标准化操作流程，并对每一起矛盾纠纷按照案件卷宗标准收集完善档案资料，做到有章可循、有据可查、有人负责、有人监督。同时对进入人民调解流程的案件，公安机关不停止调查取证工作，确保调解及案件办理后续工作顺利进行。

　（三）突出智能化目标，实现矛盾化解在线上。顺应时代要求，积极推动“公调对接”与现代科技深度融合，实现社情民情精细捕获、隐患风险精确预警、分析溯源精辟全面、突发警情精准处置。一是搭建警情分流处置平台。在全省率先实现“110”接处警平台和“12345”市民服务平台联动对接，融合全市 X 条行政服务热线和 X 个行业部门资源，明确 23类非警务警情的分流处置流程，有效提升多部门协同作战能力。依托矛盾纠纷多元化解信息系统，构建起矛盾受理、分

　流指派、结果反馈、社会评价的闭环式网上管理流程。加强“警情分流、无缝衔接”机制建设，把大量非警情矛盾纠纷通过规范程序分流化解，实现派出所职能回归和勤务模式改革优化，集中精力抓实抓治安防控、违法打击、便民服务等基层基础工作。自“公调对接”工作开展以来，全市刑事案件、治安案件同比分别下降 X%、X%，其中主城区可防性案件同比下降 X%。二是搭建专家智库远程调解平台。组建涵盖司法、人社、自然资源、金融、卫生等行业系统的 X 名专家智库，以及法学会法学专家人才库。研发 APP 网络连线软件，统一配置调解专家信息查询库，实时邀请智库专家通过电话沟通、视频联线等方式，各驻所调解室增配专业平板会议系统、高清摄像头、音频通话设备等，依托科技信息化手段异地开展矛盾纠纷调处，打破空间阻碍和调解人员知识瓶颈，各类疑难案件专家调解参与率达 87%。三是搭建重点（特殊）人员管控预警平台。强化综合治理，将“公调对接”与重点人管控相衔接，针对调解工作中发现的有极端行为倾向、可能危害社会的人员，由驻所调解室提交录入重点（特殊）人员管控预警系统，当前关注人员信息 X 条、纳入管控 X 人，做到重点人员精细感知、隐患风险精细预警、突发警情精准处置、分析溯源精辟全面。

　（四）突出社会化要求，实现定争止分在基层。推动资源优化整合、专群协同结合、工作联动融合，打造共建共治

　共享新格局。一是实现司法行政与公安工作联动融合。依托警务运行机制改革后“快速出警、专业处警”等优势，建立快速出警现场调解机制，巡防出警队一线出警时现场调解矛盾纠纷，并设定优秀评价指引指标，与部门绩效考核直接挂钩，纠纷警情现场调结率达 80%。建立专业处警治安调解机制，对不具备现场调解条件或现场调解失败的纠纷类警情，由巡防出警队移交办案处警队甄别分流处置。建立民警、调解员多元交互调解机制，促进公安、司法、街道调解公信力叠加，使公安机关接处警总量中占 42.2%的非警务警情得以分流处置，实现人民调解与治安调解对接互动、公安资源与社会资源优化整合、调解疏导与司法救济相互补充。二是实现专门工作与群众工作联动融合。坚持“尊重民意、回应民需”，加强社会组织培育，率先成立 XX 市多元化解纠纷促进会，推动纠纷化解组织自律，培育新型纠纷化解组织，承办党委政府委托事项，推动各类社会组织多元化、专业化、本土化、规范化发展。推动公安机关刚性措施与人民调解柔性方法有机融合，对接专家人才库和专门性调解组织，发动更多社会力量参与，对矛盾化解既“依法办”，也“依理办”。优化“多元共治、组团调解”功能，推行领导调、行业调、专家调、诉非调、组团调、随手调、在线调“七联调”模式，建立健全人民调解、行政调解、司法调解、家事调解、信访、诉讼、疑难纠纷会诊、交通事故快出快赔“八大衔接”机制，有效解决资

　源力量“散”、纠纷化解“难”、群众奔走“怨”等问题。三是实现单一手段与开放共治联动融合。建立“一心多元”模式，农村派出所和警务室整合利用派出所改革后的基础设施和各类资源，建立“一心多元”模式，以综治中心为依托，整合各类信息、资源、力量入驻，并将法学会“专家会诊”、心理健康咨询服务等工作嵌入其中，突出 “一站式”服务。以党建引领警务，在一线调解组织和基层网格中建立党支部或党小组，发动基层网格员、党员干部、驻村（社）干警、群防群治队伍以及乡贤绅士等各方面力量，把基层党建的政治优势转化为基层治理的工作优势，实现自治、法治、德治协同推进，助推乡村振兴战略实施。强化市、县（区）矛盾纠纷多元化解协调中心的指挥中枢作用，加强对“公调对接”的业务指导、培训考核、专业支持、重大纠纷委托调解、复杂案件审核、个案补助发放、调解个案评比等功能，健全人民群众利益协调、诉求表达、权益保障机制。将“公调对接”纳入网格化服务管理，主动开展矛盾纠纷排查化解，由“坐等群众上门”变为“服务管理下沉”，提高预测预警预防能力，实现问题就地解决、矛盾不上交。

　四、XX 市在“工调对接”实践中的短板分析 （一）依法调解意识还需进一步增强。少数调解人员为了尽快消除矛盾、减轻对抗，有的运用“抹稀泥”式的调解，

　没有维护好调解当事人的合法权益；有的方法机械老套，没有将法、理、情有机结合起来，甚至以情代法，有失公平公正；有的调处方式简单粗暴，在引导群众依法表达诉求上做得不够，致使矛盾扩大化，甚至引发“民转刑”，给维护社会稳定工作带来新的着火点。

　（二）多元化解合力还需进一步增强。个别地方矛盾纠纷多元化解协调中心作用发挥不够。“三大调解”之间，诉讼与非诉讼之间的衔接机制尚未完全理顺，信息联通、纠纷联排、力量联动、矛盾联调的机制还有待进一步完善；在专业调解领域，少数单位过多强调本部门单位利益，大局意识不足，非迫不得已不愿与其他部门单位沟通协调，各自运转甚至不作为现象突出，导致部分纠纷因沟通不畅而增加调解时间和成本，影响矛盾纠纷化解效率。

　（三）源头治理体系还需进一步完善。少数地方在矛盾纠纷排查上流于“走一走、看一看、问一问”状态，没有深入了解群众所思所想、所怨所盼，致使矛盾纠纷处于“隐身化”状态而未被发现；对矛盾纠纷的新情况、新特点分析不够，不能对症下药、有的放矢，矛盾化解质量不高、效果不佳；对重大决策、重大工程、重点项目，没有认真组织开展社会稳定风险评估，造成少数项目工程“带病启动”，为矛盾集中

　爆发埋下种子；对推进基层人民调解组织建设重视不够，致使基层人民调解员调解矛盾纠纷能力不足、积极性不高。

　（四）基层底板还需进一步加固。在调解力量和工作保障方面，专职调解员数量还不能满足工作需要，兼职调解员多数由村社干部兼任，且身兼多职，很难有足够的时间和精力做好调解工作。部分调解人员文化程度较低，工作业务不精，个别地方的“个案补贴”“以奖代补”经费预算偏少，工作积极性和主动性不足，制约了工作的高效开展。

　五、克服“公调对接”短板的路径与方法 （一）推进基层善治，止纠纷于未发。“公调对接”的工作重点在基层，关键在基层政法单位，应突出公安、司法、司法行政等单位在基层治理中的主力军作用，推动形成“党委政府主导、部门各司其职、多元协同参与、城乡社区自治、司法推动保障”的工作格局。一是引导基层自治。要通过“公调对接”，充分发挥基层公安派出所、司法所、法庭等政法单位的纽带作用，建立与基层党委政府、村（社区）的指导协作关系；积极参与基层决策，支持基层党委政府依法决策、科学决策；与村社自治组织有效衔接，引导矛盾纠纷自我预防、化解；参与培育民间调解、行业调解、志愿服务等村社调解工作力量。二是推动基层法治。要通过“公调对接”，基层公安派出所、司法所、法院等政法单位着力强化基层共性

　问题研判，着力下沉司法力量，通过开展治安巡逻、法治教育、法治讲坛等活动，以案说法、以事普法、以理送法，指导群众在法治轨道上参与治理、主张权利、解决纷争。三是引导基层德治。要通过“公调对接”，把宣传、文化、卫生、教育、民政等部门的作用发挥好，更加突出文化的引领功能和道德的教化作用，大力总结、提炼、宣传体现公序良俗的典型案例，深度挖掘和弘扬“孝善”文化、“和谐”文明、“无讼”传统，健全居民公约、村规民约，培育心口相传的城乡社区精神，增强群众的认同感、归属感、责任感， 从而止纷争于未发。

　（二）集合多元力量，解纠纷于萌芽。一是围绕重大项目，共谋涉众涉稳纠纷源头治理之策。重大项目建设是产生矛盾纠纷的重点领域，因此，在项目决策阶段的风险预判评估、防控，以及出现纠纷后的联动应对就显得尤为必要。为避免项目建设出现矛盾、发生风险，基层政法单位通过“公调对接”，主动向党委政府及相关职能部门提示纠纷隐患、提出建议，为科学决策提供参考。二是围绕主导产业，共建专业化解纷力量。促进产业内纠纷治理的基础要素是建设专业化解纷队伍，基层政法单位应通过“公调对接”，强化工作指导，充分发挥主管部门、行业协会组织的作用，大力培育行业调解组织，加强业内依法治理，打造以企业（行业）内自我预防化解为主、第三方调解为辅、诉讼托底的“诉源治理”模式。

　三是围绕矛盾纠纷多发领域，搭建多元解纷平台。在矛盾纠纷多发领域，各级矛盾纠纷多元化解中心应积极作为，发挥主渠道作用，推动各部门健全主管领域纠纷的调解制度，大力培育行业性、专业性调解组织，加强与人民调解、行业调解、司法调解的衔接联动，建立多发类案的联动处理平台，形成矛盾纠纷受理、调处、结果反馈的闭环运行系统。

　（三）协同专业资源，化纠纷于诉前。一是推进公安工作与调解工作协同。通过在公安派出所设置调解室，引入人民调解员、律师调解员、法官调解员、专业调解员等调解人员入驻，并通过建立完善处警治安调解机制、民警和调解员之间的多元交互调解机制等机制，公安根据受理的案件类型、纠纷类型进行分流，推动诉讼与非诉讼纠纷解决方式在工作流程、效力确认等方面有机衔接，从而减轻基层公安调解负担、解放警力。二是推动“三大调解”之间工作协同。人民调解、行政调解、司法调解是非诉解纷的主要方式，在业内被称作“三大调解”，其调解主体不同、工作领域不同、调解协议的法律效力不同，各自有各自的优点，各自有各自的不足。通过以“公调对接”为突破口，健全“三大调解”之间的衔接协作机制，将人民调解的主动性、简捷性、广泛性等优势与行政调解、司法调解的专业性、规范性等优势结合起来，是提升调解工作的公信力、优化矛盾纠纷化解效能的有效方法。三是围绕职业化要求推动配套政策协同。建立专职调解员职

　业资格认证制度，对专职调解员的职业素养、职业道德、法律政策水平、语言沟通能力、身体条件等作出规定，从而保证调解员的执业水平。建立调解员教育培训制度，对专职或非专职调解员进行定期培训，改善培训方法，优化培训效果，提高调解员的专业知识水平和专业技能。建立调解员薪酬体系，将调解工作经费纳入政府财政预算，为专职调解员提供薪酬保障，对非专职调解员给予适当补贴，确保调解员的工作积极性。

　“大鹏之动，非一羽之轻；骐骥之速，非一足之力”。“公调对接”是一项长期的系统工程，还需持之以恒、常抓不懈，并不断结合工作实际创新路径、方法，引领、推动和保障多元解纷力量资源协调参与，不断传承和创新新工作实践，持续深化多元化纠纷解决机制改革，才能发扬好新时代“枫桥经验”这块“金字招牌”。

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